Многие следят за событиями вокруг ГАУЗ «Московская городская онкологическая больница №62 ДЗМ» и развитием нехорошей истории с ее главным врачом Анатолием Махсоном. Ситуация в больнице сложная, врачи недовольны изменением статуса с автономного на бюджетный. Недовольство это вызвано, в основном, тем, что закупки теперь будут осуществляться централизованно через Департамент здравоохранения города Москвы. Что это значит для тех, кто нуждается в медицинской помощи? Ее объем резко упадет. Просто потому, что те же самые лекарства и медтехнику Департамент здравоохранения Москвы покупает в разы дороже. Учитывая, что система ОМС полностью не покрывает затрат на проведение операций, больница самостоятельно покрывала эту недостачу через использование собственных заработанных средств. Сейчас таких денег попросту не будет.
Удивительно, что главный врач больницы Анатолий Махсон, который практически создал клинику и посвятил ей 26 лет жизни пал первой жертвой в противостоянии с заммэра Москвы по вопросам социального развития Леонидом Печатниковым. Благодаря бывшему главврачу, клиника была отремонтирована полностью на внебюджетные средства. А сейчас, по словам нынешнего главврача Дмитрия Каннера некоторые лаборатории клиники могут закрыться если не будет соответствующего финансирования при переводе клиники в разряд бюджетных. Неизменно в этой ситуации только поведение чиновников от здравоохранения. В конце прошлого года Департамент здравоохранения Москвы начал проверку деятельности больницы. Мэр Москвы Собянин сохраняет молчание, а Министр здравоохранения Вероника Скворцова назвала этот конфликт личным.
Стало известно, что ГУВД города Москвы проведет проверку закупочной деятельности Департамента, на основании переданных материалов из СКР, изучившего заявление Махсона о покупке лекарств Департаментом по завышенным ценам. Проверкой займется и Московская прокуратура. Такой ажиотаж связан с жалобой Махсона, направленной в ФСБ, СКР и Генпрокуратуру, в котором он сравнил закупочные цены и выявил необоснованные траты Департамента в размере 218 млн. руб. Например один и тот же медицинский аппарат 62-я больница покупала за 5 млн. руб., а Департамент за 13 млн. Разница в закупочных ценах на лекарства составляла в среднем 300%. Махсон в своей жалобе отметил, что из-за таких жульнических подходов лекарств на всех может и не хватить, что приведет к росту смертности от рака. По мнению Анатолия Махсона, Департамент на протяжении последних нескольких лет ведет себя мягко говоря расточительно и все это благодаря действиям конкретных должностных лиц, включая заммэра Печатникова.
Интересно, что в этой ситуации Леонид Печатников решил прикрыться Федеральной антимонопольной службой (ФАС) и Минэкономразвития отправив запросы о методике установления цен на лекарства при госзакупках. В запросе идет сравнение 223-ФЗ, которым могут пользоваться некоторые госзаказчики с особой формой собственности и 44-ФЗ который распространяется на остальные госучреждения и ведомства. Печатников поясняет, что по 223-ФЗ который Департамент здравоохранения применять не может можно закупать лекарства дешевле в связи с тем, что документ позволяет заказчику свободно устанавливать начальную цену контракта.
В 44-ФЗ прописаны методы обоснования стоимости лекарств, но их использовать невозможно, на что и указывает Печатников запросе в ФАС. По его словам, Правительство Москвы ориентируется на письмо Минэкономразвития от 2015 года, в котором указано, что в качестве начальной максимальной цены контракта необходимо прописывать самую высокую цену на необходимое лекарство. Пример, Департамент закупает 20 таблеток с действующим веществом дротаверином с дозировкой 40 мг, в этом случае указывается цена за одну самую дорогую пачку «Но-шпа» венгерского производителя «Хиноин» в размере 75 руб. Хотя на рынке есть и другие предложения по 40, 20 и даже 11 руб.
Печатников поинтересовался у ФАС, как нужно определять начальную цену контракта и рассматривается ли возможность совершенствования федерального законодательства о закупках. В челобитной в ФАС, Печатников сослался на разъяснение, выданное Минэкономразвития по частному случаю в 2015 году. Минэкономразвития, понимая, что дело пахнет керосином, через пресс-секретаря Елену Лашкину направило Печатникову сигнал, что он неправ и пусть разбирается в своих проблемах сам и на всякий случай заявили, что необходимо изучение этой ситуации со стороны контрольных органов.
По некоторым данным, основная причина установления высоких закупочных цен Департаментом здравоохранения города Москвы заключается в том, что среди поставщиков отсутствует конкуренция. В основном аукционы выигрывают единственные участники без снижения цены, при этом большая часть победителей является аффилированной с группой компаний «Европейский медицинский центр» (EMC) в которой когда-то работал Леонид Печатников. С 2004 года Печатников работал главврачом EMC и владел 2,6% акций компании. При нем небольшая бутик-больница превратилась в крупный медицинский холдинг. В 2010 г. Печатникова назначили руководителем Департамента здравоохранения Москвы, в 2012 г. повысили до заместителя Мэра. После ухода Печатникова в Мэрию фирмы, связанные с акционерами EMC, стали поставщиками Департамента. По сумме сделок лидируют «Фармадис», «Тагор», «Эзра» и «Аквиста». Все они так или иначе были связаны с основателями, менеджерами ЕМС или их партнерами. За прошлый год, они выиграли городские аукционы на 14,7 млрд. руб. Это 27% от закупок Департамента и ГКУ «Агентство по закупкам (контрактная служба) ДЗМ». Ближайшие конкуренты – «Фармстандарт» и «Биокад», совладельцем которого является «Фармстандарт», получили заказы на 8,9 млрд. руб., «Р-фарм» – на 7,4 млрд. руб.
Лидеры выигрывали тендеры не только города, но и больниц. И лишь 62-я больница в 2016 г. ничего у них не покупала. Махсон отмечает, что эти компании не знает. После централизации закупок в конце 2014 г. конкурсы на онкопрепараты стали выигрывать мало известные прежде компании. И ФАС на это закрывала глаза. По словам самого Печатникова, его бывшие партнеры по ЕМC помогли «сломать» рынок и снизили цены на медицинское оборудование в несколько раз. Как отмечает представитель ЕМС, цель была достигнута благодаря также действиям ФАС и правоохранительных органов, то есть закупать медоборудование стали за рыночные цены.
Что это может значить лично для Леонида Печатникова вполне предсказуемо. В условиях санкционного режима и сжимания бюджета тратить госденьги с таким же размахом как 3-5 лет назад наверху не приветствуется. К тому же публичные скандалы наподобие этого никому не нужны. Со своей стороны, отметим, что в стране есть 2 закона о закупках. По одному из них (44-ФЗ), «самому продвинутому и прозрачному», любимому детищу руководителя ФАС Игоря Артемьева — закупают госучреждения. По второму, по мнению того же Игоря Артемьева «коррупционному, где 95% процедур неконкурентны» (223-ФЗ) — госкомпании и отдельные юрлица. Но вот оказывается, что 62-я московская онкологическая больница, сохранив статус автономной организации и работая по «коррупционному» 223-ФЗ, покупает лекарства в 5, а то и в 10-20 раз дешевле, чем вся остальная Москва, работающая по «лучшему в мире» 44-ФЗ. Вот вам и хваленые аукционы. Вот вам и экономия, о которой Артемьев постоянно докладывает Президенту…
И ведь, если бы не Махсон со своей 62 больницей, Печатников, Артемьев и иже с ними так и докладывали бы Президенту о том, какие они миллиарды экономят бюджету. Хотя на самом деле банально врут. Неплохо же. Установил начальную цену на дротаверин в 70 рублей, купил на аукционе у своих же контор за 63, доложил, что сэкономил 10 процентов. Какой молодец! А то, что этот дротаверин даже в аптеке можно купить за 11 рублей, говорит о том, что не сэкономили, а банально украли из бюджета.
Артемьев сейчас начал очередную атаку на 223-ФЗ, а его фразу про 95% неконкурентных процедур в этом законе подхватили некоторые СМИ и депутаты. Цель главы ФАС — либо перевести госкомпании на 44-ФЗ, либо максимально приблизить процедуры 223-ФЗ к 44-ФЗ. Теперь уже очевидно, что целью Артемьева является отнюдь не стремление снизить коррупцию и злоупотребления в закупках госкомпаний, которых действительно немало, а распространить на них опробованные ФАС в 44-ФЗ коррупционные схемы. Как это происходит, см. здесь.
Результатом же станет лишь повышение цен и появление новых игроков в коррупционных закупочных схемах. А также угроза национальной безопасности — ведь на «прозрачность», аналогичную нашей системе zakupki.gov.ru не пошли ни США, ни какая-либо другая развитая страна. Не пойдут на нее и конкуренты наших госкомпаний.
Казалось бы, быстро переводи все здравоохранение Москвы, а лучше сразу всей страны на доказавшую эффективность схему. Но только не у нас. Казалось бы, воруешь сам, но хоть другим дай жить честно, если им так больше нравится. Но только не в нашем государстве. У нас 62-ю больницу быстро переводят в бюджетные учреждения, чтоб работала по 44-ФЗ и как все закупала лекарства втридорога. Главврача, разумеется, снимают, чтоб глаза не мозолил своим честным лицом. Ну а куратор московского здравоохранения обращается за помощью конечно же в ФАС, которая всю эту историю с 44-ФЗ и придумала. Теперь понятно, почему гр-н Артемьев так активно вещает везде где только можно про необходимость срочно менять 223-ФЗ, почему СМИ активно подхватили его слова про 95% неконкурентных процедур, а на альтернативную точку зрения в ведущих СМИ выставлен «блок» (лично у меня складывается такое ощущение). Когда триллионы на кону, все средства хороши.
ФАС давно стремится перевести весь госзаказ на аукционы, и даже конкурс превратить по сути в аукцион. Чрезмерное использование аукционов, эффективных при закупках стандартных товаров, для закупок услуг и сложных товаров, в рамках 94-ФЗ и 44-ФЗ уже привело к увеличению количества посредников, вытеснению из госзаказа конечных производителей, мошенническим схемам с бюджетными средствами, демпингу, вытеснению отечественных производителей иностранными компаниями в госзаказе, падению качества и срыву строительных работ, отравлению школьников из-за поставок некондиционного питания. Вместо расширения использования электронных аукционов целесообразно изучить целесообразность сокращения использования аукционов при закупке услуг для государственных нужд, особенно учитывая гибель школьников в Карелии. При этом, использование электронных аукционов не снижает коррупцию в госзаказе, а декларируемая экономия бюджетных средств – мнимая, и основана не на сопоставлении с рыночными ценами на аналогичные товары, а на падении цен от (зачастую) произвольно определяемой начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Так, исследования НИУ-ВШЭ показывают, что даже такие стандартные товары, как дизельное топливо. Бензин и персональные компьютеры для госнужд на аукционах покупаются оптом по ценам выше рыночных розничных. Данные факты остаются без внимания ФАС. Снизить коррупцию и повысить эффективность госзаказа целесообразно не путем возвращения к аукционам, а путем смещения акцентов контроля с процедуры на их содержание, планирование и установление НМЦК, повышения роли общественного и экспертного контроля в рамках ФКС, отказа от контроля и излишнего администрирования мелких закупок[1], перевода в электронную форму всех видов торгов, включая конкурс, использования лучших бизнес-практик в госзакупках[2], ужесточения финансового контроля. Разрешить закупать биржевые товары на биржах. Это исключит абсурдную ситуацию покупки оптом дизтоплива для госнужд по ценам выше розничных. Закупки на электронных аукционах составляют не более 5% в Корее и Великобритании, в остальных странах доля их еще меньше, то есть политика ФАС противоречит мировому опыту.
По нашему мнению, процедурный контроль за госзакупками со стороны Федеральной антимонопольной службы (ФАС) бессмысленен и вот почему. Допустим, среднестатистический чиновник Иванов проводит два конкурса. На первый приходит два участника и цена падает на 2%, на второй — 15, после жесткой конкурентной борьбы цена падает на 30%. По какому конкурсу больше обиженных и больше вероятность подать жалобу в ФАС? А имеет ли чиновник мотивацию выбрать совсем неадекватного поставщика? Чтобы сбежал с авансом, отравил детей в детсаду, построенная им школа рухнула через месяц? Это при контроле прокуратуры, при сложившейся системе, когда местные власти всегда и во всем будут виноваты? Скорее всего, он выберет «правильного» поставщика, но заложит свой интерес. Но в России контроль за ценами при государственном и муниципальном заказе практически отсутствует, а процедурный контроль — самый жесткий в мире. А вот в других странах давно поняли, что он не имеет смысла. Дальше больше, вот когда к сотруднику ФАС Петрову придет одна жалоба по первым конкурсам и 14 — по вторым, где он найдет «нарушения»? Очевидно по вторым, хотя реально по ним была конкуренция и экономия для бюджета в 15 раз больше. Принимая во внимание, что он ни за что не отвечает — не за здоровье детей, ни за надежность крыши школы. Он даже не понесет ответственности, если его решение по «сносу» торгов суд признает незаконным. А еще у него самая низкая зарплата из всех органов власти…
Мы проанализировали базу судебных решений ФАС России по 44-ФЗ. В базу за 2014 г. вошли все (более 2,1 тыс.) закупки, по которым ФАС выли выявлены нарушения, и соответствующие решения ФАС были оспорены в судах участниками торгов или заказчиками. По оспариваемым закупкам среднее число заявленных участников составило 3,7, а допущенных к торгам — 2,8. Снижение цены в среднем составило 15,3%. При этом, согласно данным Росстата в 2014 г., в среднем по закупкам в рамках 44-ФЗ в 2014 г., число участников составило 1,8, а снижение цены — 3,8%. Таким образом, оспариваемая закупка — как правило, более конкурентная и с существенно большим снижением цены. Анализ показал, что свыше 3/4 оспариваемых закупок имеют НМЦК <10 млн. руб. Закупки такого размера по международной практике относятся к мелким закупкам (в США 150 тыс. долл., в ЕС — 150 тыс. евро). При этом, 8,5% оспариваемых закупок имеют НМЦК <100 тыс. руб., несмотря на то, что согласно 44-ФЗ этот размер установлен для мелкой закупки. Это ведет к нерациональному использованию бюджетных средств, так как по расчетам НИУ-ВШЭ, издержки на администрирование мелких закупок в случае их проведения по формальным процедурам составляют 21 % НМЦК. Очевидно, что эти издержки не перекрываются потенциальной экономией от конкуренции и снижения цены.
Нельзя согласиться с тезисом, что при контроле за мелкими закупками защищается малый бизнес. В торгах такого размера участвуют почти исключительно субъекты малого предпринимательства (СМП), поэтому решения о выявлении нарушений и пересмотр результатов таких закупок принимаются де факто в интересах одних СМП с ущемлением интересов других СМП. При этом, решения ФАС по свыше 40% оспариваемых закупок отменяются судами, что является высоким для решений органа государственной власти показателем. Перед ФАС стоит задача повышения качества и обоснованности решений, что невозможно без концентрации на крупных нарушениях и контроле за крупными закупками при отказе от контроля за мелкими.
[1] Согласно нашим исследованиям, ¾ торгов, по которым ФАС выявляет нарушения, относятся к мелким закупкам. При этом, отмененные ФАС торги имеют большее число участников, большее падение цен, чем в среднем по контрактной системе. Другими словами, контроль ФАС России за госзакупками в целом характеризуется отрицательной, а не положительной селекцией.
[2] Принцип 60:40 (60% заказа отдается участнику, занявшему 1 место, 40% — занявшему 2 место), переторжка, конкурентные переговоры (под видеозапись во избежание коррупции) и т.д.
