25 января Госдума приняла законопроект «О внесении изменений в КоАП (в части уточнения положений, устанавливающих административную ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координацию экономической деятельности)» в первом чтении. Правительство отмечает, что статистика Федеральной антимонопольной службы (ФАС) показывает снижение количества дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства. Исходя из этого меры по пресечению картельных сговоров должны быть усилены, а меры по пресечению других антиконкурентных соглашений достаточны либо их можно снизить, считают в Правительстве. По законопроекту административные наказания за картельные соглашения будут усилены – для должностных лиц они составят от 40 до 50 тыс. руб. или дисквалификация на срок от 1 года до 3 лет, для юрлиц штраф составит от 3 до 15% размера выручки от реализации товара, либо от суммы расходов на приобретение товара на рынке которого совершено правонарушение, но не менее 100 тыс. руб., а размер штрафов по ряду других нарушений антимонопольного законодательства снизится. Для картелей на закупках, приводящих к поддержанию, снижению или повышению цен, и при соглашениях между заказчиками и участниками торгов устанавливается размер штрафа для должностных лиц от 20 до 50 тыс. руб. или дисквалификация на 3 года, для юрлиц штраф составит от 0,1 до 0,5 от НМЦК, но не более 1/25 всего размера выручки правонарушителя от реализации товара и не менее 100 тыс. руб. За заключение «вертикального» соглашения устанавливается штраф для должностных лиц в размере от 15 до 30 тыс. руб., либо дисквалификация до 1 года, для юрлиц штраф устанавливается от 1 до 5% размера выручки от реализации товара, либо расходов на приобретение товара на рынке которого совершено нарушение, но не менее 100 тыс. руб. За координацию экономической деятельности планируется установить штраф для граждан и должностных лиц от 40 до 50 тыс. руб., для должностных лиц еще возможна дисквалификация до 3 лет, а для юрлиц штраф в размере от 1 до 5 млн. руб.
По словам замглавы ФАС Сергея Пузыревского, размер штрафа соответствует общественной опасности правонарушения и это позволит пресекать их. Также он отметил, что в 2014 году выявлено 410 картелей, в 2015 году — 495 картелей, но дел возбужденных по этим фактам всего единицы.
ФАС поддержала инициативу экспертов и предпринимательских объединений («Деловая Россия» и др.). В результате, были разработаны поправки в статью 14.32 Кодекса об административных нарушениях (КоАП РФ), которые были одобрены Правительством и внесены в Государственную думу в конце 2016 года. Поправки предусматривают снижение штрафов за «иные» и «вертикальные» соглашения, а также согласованные действия, при этом повышается нижний порог штрафа за картели (мы предлагали оставить этот штраф неизменным). Снижение штрафов за менее значительные, по сравнению с картелями, нарушения антимонопольного законодательства, благоприятным образом скажется на деловом климате, снизит коррупционные риски.
При этом, нельзя согласиться с руководителем ФАС Игорем Артемьевым о тотальной картелизации российской экономики. Российское предпринимательское сообщество отличает не патологическая склонность к созданию картелей, а наоборот, неумение договариваться и соблюдать договоренности. Любой, кто занимался бизнесом в России знает, как трудно достичь договоренности, особенно если участников соглашения больше двух. В этой связи вызывают сомнения картельные дела ФАС, где число предполагаемых «картелистов» — десятки, а иногда и более 100 (зачастую предполагаемые «картелисты» впервые знакомятся на заседании комиссии ФАС или в зале суда). На наш взгляд, гораздо большую опасность, чем классические картели, представляют в современной России антиконкурентные соглашения чиновников с аффилированным бизнесом (нарушения ст. 16 135-ФЗ), а также сговоры на торгах (нарушения п. 2 ч. 1 ст. 11 135-ФЗ).
Согласно данным судебной статистики, свыше 60% решений ФАС по статье 11 (картели и другие антиконкурентные соглашения) 135-ФЗ отменяются арбитражными судами. По сути, это означает, что до 2/3 антикартельной деятельности ФАС носит незаконный характер. Так, только в период (8-16.02.2016) Верховный суд РФ признал незаконными дела ФАС в отношении ЗАО «Аргус-Спектр», пангасиуса и норвежской рыбы.
Согласно нашим исследованиям, (к аналогичным выводам пришли эксперты РАНХиГС и «Деловая Россия»), свыше 60% дел ФАС по указанной статье возбуждены против субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП). По сути, это означает, что до 2/3 антикартельной деятельности ФАС препятствует, а не содействует развитию конкуренции, поскольку от преследования МСП явным или косвенным образом выигрывает крупный бизнес. Экспертами неоднократно отмечалось, что в решениях ФАС по картельным делам почти полностью отсутствуют экономические доказательства существования картеля, отсутствуют стандарты доказывания этих дел.
Согласно данным Счетной палаты, собираемость штрафов по указанной деятельности ФАС составляет 16%. По сути, это означает не только крайне низкую эффективность антикартельной деятельности, ведущую к потерям бюджета, но колоссальную коррупциогенность и отсутствие должного контроля со стороны руководства ФАС за надлежащей выплатой штрафов нарушителями антимонопольного законодательства. Например, согласно данным ФАС за период с 01.07.2013 по 30.06.2014 размер наложенных штрафов по картелям на строительном рынке составил 87 млн. руб. (начисленных – существенно меньше), что эквивалентно стоимости одной квартиры в Москве. Экспертами целого ряда отраслей открыто заявлялось, что знаковые дела ФАС носят «заказной« характер.
Примечательно, что в действующей редакции статьи 4 135-ФЗ «Основные понятия, используемые в настоящем федеральном законе» отсутствует определение картеля[1], что ставит под сомнение законность антикартельной деятельности вообще. При том, что Россия остается практически единственной страной континентального права, в которой существует уголовная ответственность за картели, помимо административной. В ходе дискуссий вокруг т.н. «четвертого антимонопольного пакета» (Федеральный закон от 05.10.2015 N 275-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», вступил в силу 06.01.2016) предпринимательские объединения, Министерство экономического развития Российской Федерации, Экспертный совет при Правительстве РФ, и другие представители научного сообщества, вносили предложения о введении четкого и недвусмысленного понятия «картель», а также выведения из под антимонопольного контроля соглашений субъектов МСП. Но такое предложение принято не было. Отсутствие законодательного определения понятия «картель», стандартов доказывания картельных дел приводит к правовому нигилизму сотрудников Управления по борьбе с картелями. Преследуются соглашения, которые по своей экономической сути картелями не являются. Это препятствует развитию горизонтальных связей отечественного бизнеса, созданию кооперационных цепочек, диверсификации нашей экономики и повышения роли секторов с высокой добавленной стоимостью. В то же время, реальные нарушители, поделившие рынок, уходят от ответственности. По оценкам МГУ им. М.В. Ломоносова, ежегодные потери российской экономики от этих двух факторов составляют 2,5% ВВП.
[1] Слово «картель» появляется только в ст. 11 135-ФЗ, т.е. по сути картель определяется через его признаки.
