Конкуренция является одним из столпов рыночной экономики, важность и ценность которой мало кем ставится под сомнение. Защищать конкуренцию государство должно с путем проведения сильной антимонопольной политики. А вот это утверждение является более спорным. Так, экономисты Чикагской школы, среди которых немало нобелевских лауреатов, считают эту политику в принципе бессмысленной и даже вредной – при правильно работающих рынках и свободном входе на них картели быстро саморазрушатся, злоупотребления монополиста в виде, например, завышения цен, прекратятся, так как привлекут на рынок новых игроков и т.д. Кстати, хотя к началу XXI века именно по примеру США более 100 стран обзавелись антимонопольными органами и законодательством, в самой Америке в это время во многом пересмотрели свои подходы – практически сошла на нет практика запрета слияний и принудительного разделения крупных компаний, дела по злоупотреблению доминированием сократились до считанных единиц в год1, а до 90% картельных дел стало возбуждаться против иностранных компаний2, то есть антимонопольная политика стала частью политики по защите внутреннего рынка.
Поучителен пример Китая: даже в тех секторах, которые считались «заточенными» под олигопольную структуру рынка (металлургия, автомобилестроение и т.д.) в КНР действуют десятки, а не 2-3, как в большинстве развитых стран, компаний. Но конкуренцию в Китае развивал отнюдь не антимонопольный орган (он был создан в 2008 г.3, фактически заработал с 2011 г., и де факто ограничивает свою деятельность выявлением сговоров и мошенничества в госзакупках), а местные и региональные власти, поскольку большую часть прироста налоговой базы вследствие создания новых производств оставалось на местах.
Россия идет своим путем, противоположным доказавшим свою эффективность практикам КНР и США. Ежегодные доклады ФАС о состоянии конкуренции, утвержденная дорожная карта, Указ Президента и Национальный план о развитии конкуренции они говорят о необходимости развивать конкуренцию силами отраслевых министерств, губернаторов и мэров, но они выполняются не больше, чем майские указы и Стратегия-2020.
Не советское наследие с его сверхмонополизацией, а рентно-сырьевая модель экономики оказывает негативное влияние: в экономике, чей экспорт на 90% состоит из сырья и полуфабрикатов, будут доминировать крупны компании. Никакими показателями не заставить мэров и губернаторов развивать конкуренцию, если построенная система властной «вертикали» по сути дестимулирует развитие новых производств (федерализм у нас антиконкурентный), а особы, приближенные к императору, подают дурной пример в деле создания синекур-монополек в виде ГУПов, МУПов или аффилированного бизнеса. Бизнес же частный и независимый зачастую воспринимается как угроза вследствие своей меньшей управляемости.
Конкуренция оказывает благотворное влияние на экономику потому, что вознаграждает успешных, производителей качественной продукции. В России же зачастую успех становится наказуемым, поскольку привлекает завистливых конкурентов, чиновников и силовиков. По данным бизнес-омбудсмена Бориса Титова, за решеткой находятся 200 тыс. предпринимателей4 — большинство по сфабрикованным делам, которые прекращаются, не доходя до суда, после отъема бизнеса. Как правило, интерес для недобросовестных силовиков и «госрейдеров» представляют именно успешные бизнесы. Свою негативную роль играет и неэффективная и коррумпированная система контроля и надзора, которая оказывается обременительной в первую очередь для новых игроков на рынке и малого бизнеса.
Государственные решения и политика в последнее время привели к монополизации целых секторов или существенному сокращению конкуренции, будь то «зачистка» банковской системы, лицензирование управляющих компаний в ЖКХ, регулирование рынка лекарств (подняло цену вывода нового препарата в 10 раз), кампании по сносу ларьков. Комфортные для малого бизнеса в торговле и предоставлении конечных услуг населению спецрежимы (упрощенка, патент) не приспособлены для производственных МСП из-за проблем с входящим НДС. Если в развитых странах доля малого бизнеса в сельском хозяйстве составляет 90-95%5, то в РФ доминируют агрохолдинги, зачастую аффилированные с высшими чиновниками,а средний размер6 сельхозугодья в 300 раз больше, чем в развитых странах. По фермерам периодически наносятся удары в виде уничтожения поголовья в связи с эпидемиями, «тракторные марши» подавляются7.
В нашей рентоориентированной экономике сильный антимонопольный орган стал ее надежной опорой в деле ограничения конкуренции. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) – абсолютный рекордсмен по числу полномочий как среди контрольно-надзорных органов РФ, так и среди антимонопольных регуляторов зарубежных стран8, и некоторые уже называют ФАС России мегарегулятором по аналогии с ЦБ. ФАС контролирует не только защиту конкуренции, но и госзакупки, закупки госкомпаний, рекламу, тарифы и многое другое. ФАС возбуждает дел по аналогичным статьям больше, чем все остальные антимонопольные органы зарубежных стран, вместе взятые9.
В этом огромном массиве дел преобладают отнюдь не крупные компании. Автор этих строк принимал участие в разработке закона об «иммунитетах» для малого бизнеса от антимонопольного преследования – до его принятия 40% дел по злоупотреблению доминированием возбуждались против МСП, хотя фраза «малый бизнес – монополист» звучит как анекдот. По самой «боевой» — картельной – статье, по которой предусмотрена уголовная ответственность (закон об иммунитетах на картели не распространили), доля МСП достигла 87%, по сговорам на торгах — 95%10 (то есть дел по крупным сговорам почти нет). По делам о рекламе преобладают дела против малого бизнеса, 75% дел по госзакупкам – в отношении мелких торгов, в т.ч. 10% дел – вообще по закупкам менее 100 тыс. руб. 98% дел ФАС против органов власти и госучреждений возбуждены против МСУ (в первую очередь, сельсоветов), детсадов, школ и поликлиник. В делах ФАС по естественным монополиям огромный массив дел против ТСЖ-«монополистов» в границах собственных чердаков и подвальных помещений, дачных, садовых и гаражных кооперативов, а также заводам, НИИ и сельхозпредприятиям, сохранившим на своем балансе котельные, водокачки, объекты водоотведения и обслуживающие пару близлежащих домов или кварталов. Доля же дел против иностранных компаний составляет около 0,01% — против 90% в США, то есть ФАС стреляет преимущественно по «своим».
Двойные стандарты нашей власти особенно болезненно ощущаются в антимонопольной политике, ведь она задумывалась как способ защиты слабых от сильных, маленьких от крупных, а не наоборот. ФАС согласовала все крупные слияния, включая поглощение «Башнефти» (несмотря на заявления руководителя ФАС Игоря Артемьева11, что после поглощения ТНК-ВР ФАС не разрешит «Роснефти» новых покупок). На «Роснефть» был наложен «рекордный» штраф в 5 тыс. рублей12 (при том, что на малый бизнес ФАС накладывает многомиллионные штрафы, и Конституционный суд даже был вынужден принять постановление, что штрафы ФАС разорять малый бизнес не должны), по ее жалобе ФАС провела обыски и наложила большие штрафы на кабельные заводы13. Наконец, ФАС извинилась перед «Роснефтью», когда недальновидный сотрудник обвинил ее в росте цен на бензин14.
«Газпром» в 2012 г. отделался легким испугом15 по громкому делу ФАС о поставках труб большого диаметра, штраф регулятор «забыл» наложить, а решение пропало с сайта службы. В начале 2016 г. регулятор не смог16 запретить рекламу «Газпром — национальное достояние». Хотя ежегодно тысячи субъектов МСП получают штрафы за «монополизм» в отсутствие ущерба17 и заявителя, или за вполне безобидные рекламные слоганы18. В последние годы не видно дел ФАС против доминирующего на финансовом рынке Сбербанка. В многочисленных корпоративных войнах, сотрясавших химическую отрасль ФАС бескомпромиссно и неизменно поддерживала ОАО «Фосагро», крупным акционером которого является ректор Горного университета Владимир Литвиненко.
На самом деле, список неприкасаемых намного шире – ситуация усугубляется несменяемостью руководства ФАС. Почти у всех компаний, являющихся лидерами в своих отраслях, сложились «рабочие» и «конструктивные» отношения с ФАС. А вот у новичков, компаний, второго эшелона, пытающихся нарастить рыночную долю, с ФАС зачастую проблемы. Свою роль играет и высокая коррупция – по одному из исследований, ФАС занимает 1 место среди самых коррумпированных органов власти19. Теория захвата регулятора нобелевского лауреата Ж. Тироля в полной мере применима к ФАС: с 2015 г., когда служба стала регулировать тарифы, их рост в 7 раз опережает инфляцию20.
Многие средние несырьевые компании стали предметом антимонопольных разбирательств (АО «Катод»21, ОАО «Вяземский машиностроительный завод»22, АО «Монокристалл»23, ЗАО «АРГУС-СПЕКТР»24,25 и многие другие). ФАС возбуждала против них целые серии дел, проводила массовые проверки, накладывала суровые штрафы, при этом зачастую даже не могла толком сформулировать, рынок какой продукции эти компании «монополизировали».
ФАС инкорпорировала в наше антимонопольное законодательство нормы, мешающие появлению сильного отечественного конкурентного бизнеса, которые либо отсутствуют в законодательстве другие стран, либо де факто перестали применяться, по крайней мере против «своих». Это запрет на т.н. «некорректное сравнение», а по сути, конкуренцию брендов в рекламе (только в России «Самсунгу» запретили подшутить над «Apple»); чрезмерные ограничения на создание дилерских сетей и производственную кооперацию, без чего невозможно развитие машиностроения и других сложных производств; чрезмерный контроль субподрядчиками 2 и 3 уровня в гособоронзаказе затруднил работу частным компаниям, у которых доля оборонки в выпуске некритична, и производителям инновационной продукции; противоречащий лучшим мировым практикам запрет ФАС на программы партнерства крупных госкомпаний с малым бизнесом. В 2018 г. ФАС анонсировала антикартельные поправки в уголовное законодательство, по которым 4 года тюрьмы можно получить по сути за простой договор, тюремные сроки за фактически обычную договорную практику и в отсутствие ущерба и законопроект о «цифровой экономике», предусматривающий принудительный отъем патентов у изобретателей.
Для того, чтобы антимонопольная политика способствовала, а не препятствовала развитию конкуренции, предлагаются следующие меры:
1. Гораздо большее значение для развития конкуренции и малого бизнеса представляет не повышение эффективности антимонопольной политики, а элементарное прекращение силового и административного давления на бизнес, создание равных условий игры. Это возможно только при отказе от рентной модели экономики.
2. Перейти на систему конкурентного федерализма, предусматривающую долгосрочную фиксацию налоговых отчислений для всех уровней бюджетной системы, включая все уровни местного самоуправления, и закрепление за соответствующим уровнем бюджетной системы значительной части прироста налоговой базы, превышающей темпы инфляции, очищенной от факторов изменения федерального законодательства, включая изменение ставок. Одна только эта мера, как показывает опыт КНР, способна превратить губернаторов и мэров в ярых поборников развития конкуренции, малого бизнеса и новых предприятий на «своих» территориях. Многочисленные, бесконечные и (почти) бесполезные усилия ФАС по борьбе с «антиконкурентными действиями органов власти станут просто ненужными. Ненужными станут и многочисленные показатели развития конкуренции для губернаторов и мэров, предусмотренные Дорожной картой, стандартами развития конкуренции, Национальным планом развития конкуренции, поручениями Президента и Правительства.
3. Завершение реформы контрольно-надзорной деятельности, реально препятствующей развитию экономики, малого бизнеса и конкуренции. Сокращение числа всех видов проверочных мероприятий в 100 раз, численности сотрудников контрольных органов – в 5-10 раз, отказ от плановых проверок. Замена большей части обязательного госконтроля страхованием ответственности.
4. Разработать и утвердить программы приватизации, направленные на развитие конкуренции (приватизация малыми лотами, первоочередная приватизация небольших государственных и муниципальных предприятий, первоочередная реализация непрофильных активов госкорпораций), недопущение участия одних и тех же и аффилированных лиц в приватизационных торгах.
5. Провести ревизию решений, ограничивающих конкуренцию на различных рынках (адвокатская монополия и монополия нотариусов, лицензирование управляющих компаний в ЖКХ и т.д.).
6. Разработать политику по развитию конкуренции на рынке банковских услуг, предусматривающую рост числа и доли малых и средних банков. Снижение ставки рефинансирования до уровня, превышающего инфляцию не более чем на 1%. Обеспечение реальной доступности кредитования для новых участников рынка, реального сектора и МСП.
7. Пересмотр программ государственной поддержки и т.ч. субсидий в сторону оказания преимущественной поддержки малым и средним предприятиям, особенно в АПК. Упор на поддержку фермеров и небольших хозяйств, а не крупных агрохолдингов. Обеспечить неукоснительное выполнение требования об изъятии неиспользуемых и используемых не по назначению земель. Передавать землю в частные руки начинающим фермерам, многодетным и молодым семьям и т.д.
8. Поощрять развитие малых форм торговли, местных и региональных торговых сетей. Обеспечение во всех субъектах РФ пропорционального представительства федеральных, региональных и небольших торговых сетей, а также малого торгового бизнеса.
9. Снять «антимонопольный мораторий» на развитие программ партнерства малого бизнеса с крупными компаниями и госкорпорациями.
10. Пересмотреть налоговую систему, препятствующей участию малого бизнеса в производственных цепочках и кооперации, решив проблему зает НДС для работающих на спецрежимах МСП.
11. Провести перезагрузку антимонопольной политики в интересах экономического роста и развития малого и среднего бизнеса, прекратить административный восторг путем сокращения числа антимонопольных дел в 100 раз путем:
— распространения иммунитетов от антимонопольного преследования для всех без исключения субъектов МСП по злоупотреблению доминированием (сейчас только для учрежденных физлицами и с оборотом до 400 млн. руб.), введения иммунитетов по всем видам соглашений МСП, за исключением сговора на торгах;
— введения, по образцу законов ЕС, США и других развитых стран, допустимости всех соглашений компаний с долей рынка менее 20%, за исключением сговора на торгах;
— прекращения практики вмешательства ФАС в хозяйственные споры путем запрета возбуждения дел по «ущемлению интересов» отдельных юрлиц;
— законодательного освобождения от антимонопольного контроля закупки и торги частных нерегулируемых компаний (сейчас ФАС активно наращивает практику возбуждения дел по частным торгам, выявляя «нарушения» в закупках сеялки сельхозпредприятием, ворот механическим заводом и т.п.);
— отказа от возбуждения малозначительных и «имитационных» дел против крупных компаний путем введения обязательной оценки потенциального ущерба от действий монополистов – дело возбуждать, только если расчетный ущерб в 5 и более раз превышает совокупные (включая судебные) издержки на рассмотрение дела;
— передачи значительной части дел по рекламе, недобросовестной конкуренции и ограничительной договорной практике на саморегулирование (эти дела могут рассматривать третейские суды при Торгово-промышленной палате либо суды общей практики);
— снятия запрета на конкуренцию брендов («некорректное» сравнение) в рекламе);
— подготовки разъяснений ФАС, гарантирующих полное снятие рисков возбуждения дел за производственную кооперацию и стимулирующих, а не препятствующих развитию дилерских сетей;
— передачи от ФАС другим органам большей части функций, не связанных с защитой конкуренции, прекратить все попытки превратить ФАС в силовой орган или мегарегулятор как противоречащие мировому опыту;
— повышения координацию антимонопольной политики с промышленной и общеэкономической. Это может быть сделано как путем подчинения ФАС Минэкономразвития, так и путем усиления нормотворческой роли последнего в антимонопольном законодательстве;
— отказа от практики возбуждения антимонопольных дел по проблемам подключения к сетям естественных монополий и другими техническим вопросам – эти проблемы целесообразно рассматривать по намного более быстрой административной процедуре (КоАП), что позволит сократить сроки подключения в несколько раз, рассмотреть возможность передачи указанных дел от ФАС к Ростехнадзору;
— пересмотра таких составов злоупотребления доминирующим положением, как установление (поддержание) монопольно высокой цены и установление различных цен разным покупателям (ценовая дискриминация). Эти составы целесообразно сохранить только для регулируемых рынков и секторов естественных монополий, от второго предлагается отказаться;
— полностью отказаться от контроля мелких и средних слияний, а также слияний внутри группы лиц.
12. После перезагрузки антимонопольной политики резко повысить ее эффективность путем:
— введения обязательной ротации руководства ФАС для недопущения захвата регулятора, кратное сокращение штатной численности при соответствующем увеличении зарплат, кратное увеличение финансирования анализов рынка;
— более широкого использования превентивного контроля – отказа в согласовании крупных слияний, выставление жестких структурных требований (передача технологий или продажа части бизнеса), принудительного разделения крупных компаний;
— введения четкого и недвусмысленного отсутствующего до сих пор законодательного определения понятия «картель», ужесточения ответственности чиновников за сговоры с аффилированным бизнесом, разработки стандартов правоприменения ФАС по выявлению картельных дел и обязательного проведения по ним анализа рынка.
— концентрации усилий ФАС на выявлении нарушений на крупных торгах и закупках путем либерализации контроля за мелкими закупками и торгами по реализации земли и имущества.
13. Резко сократить число КПЭ ФАС и упростить систему оценки. Отказаться от такого ключевого показателя эффективности (КПЭ) для должностных лиц и структурных подразделений ФАС как доля выигранных дел в суде, поскольку это стимулирует сотрудников возбуждать как можно больше простых дел или дел против небольших компаний, не имеющих ресурсов на судебную защиту, и не браться за сложные дела. При этом доля выигранных дел в суде может остаться как КПЭ ФАС в целом и по отдельным видам регулирования. Установить в качестве основных КПЭ:
— результаты независимых опросов предпринимателей и потребителей о состоянии конкуренции, сфер регулирования и деятельности ФАС в целом;
— размер предотвращенного ущерба от нарушений антимонопольного законодательства.
14. Ввести обязательное согласование с органами прокуратуры всех без исключения внеплановых проверок, разработать совместно с Генпрокуратурой порядок проведения антикартельных проверок.
15. Обеспечить реальную прозрачность деятельности ФАС, опубликовать на сайте все решения ФАС России, особое внимание обратив на решение 2013 г. и решения по госзакупкам, наладить поиск по базе решений, формировать по решениям, обжалуемым в судах, весь пул документов (отзывы сторон, решения судов), аналогично базе арбитражных судов, перейти к запросам информации и документов в электронном виде.
