19 октября руководитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев на встрече с врио губернатора Севастополя Дмитрием Овсянниковым заявил, что Крым теперь будет работать по полной системе 44-ФЗ и ФАС не сторонник продления переходного периода после 31 декабря 2016 года. Хотя Артемьев сообщил, что раньше он убеждал Правительство, что продление необходимо в связи с трудностями работы на электронных торговых площадках, с электронными аукционами в части организации. Теперь как считает руководитель ФАС все условия созданы и можно переходить на работу по полной процедуре госзакупок.
По словам врио губернатора, Севастополь готов с начала следующего года начать работу по госзакупкам в рамках полной системы 44-ФЗ, исходя из того, что продление не состоится до 1 января 2018 года. ФАС и руководство готовы к взаимодействию и решению сложных вопросов совместно для поиска лучших путей в интересах города, сообщает Артемьев. Уже запланирован семинар по госзакупкам для Правительства города, муниципальных образований и ГУПов.
По нашему мнению, процедурный контроль за госзакупками со стороны Федеральной антимонопольной службы (ФАС) бессмысленен и вот почему. Допустим, среднестатистический чиновник Иванов проводит два конкурса. На первый приходит два участника, и цена падает на 2%, на второй — 15, после жесткой конкурентной борьбы цена падает на 30%. По какому конкурсу больше обиженных и больше вероятность подать жалобу в ФАС? А имеет ли чиновник мотивацию выбрать совсем неадекватного поставщика? Чтобы сбежал с авансом, отравил детей в детсаду, построенная им школа рухнула через месяц? Это при контроле прокуратуры, при сложившейся системе, когда местные власти всегда и во всем будут виноваты? Скорее всего, он выберет «правильного» поставщика, но заложит свой интерес. Но в России контроль за ценами при государственном и муниципальном заказе практически отсутствует, а процедурный контроль — самый жесткий в мире. А вот в других странах давно поняли, что он не имеет смысла. Дальше больше, вот когда к сотруднику ФАС Петрову придет одна жалоба по первым конкурсам и 14 — по вторым, где он найдет «нарушения»? Очевидно по вторым, хотя реально по ним была конкуренция и экономия для бюджета в 15 раз больше. Принимая во внимание, что он ни за что не отвечает — не за здоровье детей, ни за надежность крыши школы. Он даже не понесет ответственности, если его решение по «сносу» торгов суд признает незаконным. А еще у него самая низкая зарплата из всех органов власти…
Мы проанализировали базу судебных решений ФАС по 44-ФЗ. В базу за 2014 г. вошли все (более 2,1 тыс.) закупки, по которым ФАС были выявлены нарушения, и соответствующие решения ФАС были оспорены в судах участниками торгов или заказчиками. По оспариваемым закупкам среднее число заявленных участников составило 3,7, а допущенных к торгам — 2,8. Снижение цены в среднем составило 15,3%. При этом, согласно данным Росстата в 2014 г., в среднем по закупкам в рамках 44-ФЗ в 2014 г., число участников составило 1,8, а снижение цены — 3,8%. Таким образом, оспариваемая закупка — как правило, более конкурентная и с существенно большим снижением цены. Анализ показал, что свыше 3/4 оспариваемых закупок имеют НМЦК < 10 млн. руб. Закупки такого размера по международной практике относятся к мелким закупкам (в США 150 тыс. долл., в ЕС — 150 тыс. евро). При этом, 8,5% оспариваемых закупок имеют НМЦК < 100 тыс. руб., несмотря на то, что согласно 44-ФЗ этот размер установлен для мелкой закупки. Это ведет к нерациональному использованию бюджетных средств, так как по расчетам НИУ-ВШЭ, издержки на администрирование мелких закупок в случае их проведения по формальным процедурам составляют 21% НМЦК. Очевидно, что эти издержки не перекрываются потенциальной экономией от конкуренции и снижения цены.
В начале октября, на заседании президиума Совета по противодействию коррупции, под председательством руководителя Администрации Президента Антона Вайно, Министр внутренних дел Владимир Колокольцев представил самые коррумпированные направления, в которые вошли в том числе и госзакупки. При этом госзакупки наиболее подвержены коррупции среди прочих.
Эта ситуация сложилась вследствие того, что ФАС концентрируется на мелких нарушениях вместо крупных (3/4 усилий и возбужденных дел — по мелким закупкам), процедурных нарушениях вместо контроля за содержанием и результатом, а также отстаивает неэффективный, не имеющий аналогов в практике развитых стран примат аукционов над другими способами закупки.
ФАС предлагает максимально широко использовать аукционы в закупках для государственных и муниципальных нужд, а также закупках государственных компаний и естественных монополий. Однако использование аукционов, весьма эффективных при закупке стандартных товаров, может привести к целому ряду проблем при закупках сложных товаров, а также работа и услуг. Чрезмерное распространение, по инициативе ФАС, аукционов на услуги и сложные товары в 2006-2013 гг. привело к увеличению количества посредников, вытеснению из госзаказа конечных производителей, мошенническим схемам с бюджетными средствами, демпингу, вытеснению отечественных производителей иностранными компаниями в госзаказе, падению качества и срыву строительных работ, отравлению школьников из-за поставок некондиционного питания. Вместо расширения использования электронных аукционов целесообразно изучить целесообразность сокращения использования аукционов при закупке услуг для государственных нужд, особенно учитывая гибель школьников в Карелии. При этом, использование электронных аукционов не снижает коррупцию в госзаказе, а декларируемая экономия бюджетных средств – мнимая, и основана не на сопоставлении с рыночными ценами на аналогичные товары, а на падении цен от (зачастую) произвольно определяемой начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Так, исследования НИУ-ВШЭ показывают, что даже такие стандартные товары, как дизельное топливо. Бензин и персональные компьютеры для госнужд на аукционах покупаются оптом по ценам выше рыночных розничных. Данные факты остаются без внимания ФАС. Снизить коррупцию и повысить эффективность госзаказа целесообразно не путем возвращения к аукционам, а путем смещения акцентов контроля с процедуры на их содержание, планирование и установление НМЦК, повышения роли общественного и экспертного контроля в рамках ФКС, отказа от контроля и излишнего администрирования мелких закупок[1], перевода в электронную форму всех видов торгов, включая конкурс, использования лучших бизнес-практик в госзакупках[2], ужесточения финансового контроля. Разрешить закупать биржевые товары на биржах. Это исключит абсурдную ситуацию покупки оптом дизтоплива для госнужд по ценам выше розничных. Закупки на электронных аукционах составляют не более 5% в Корее и Великобритании, в остальных странах доля их еще меньше, то есть политика ФАС противоречит мировому опыту.
[1] Согласно нашим исследованиям, ¾ торгов, по которым ФАС выявляет нарушения, относятся к мелким закупкам. При этом, отмененные ФАС торги имеют большее число участников, большее падение цен, чем в среднем по контрактной системе. Другими словами, контроль ФАС России за госзакупками в целом характеризуется отрицательной, а не положительной селекцией.
[2] Принцип 60:40 (60% заказа отдается участнику, занявшему 1 место, 40% — занявшему 2 место), переторжка, конкурентные переговоры (под видеозапись во избежание коррупции) и т.д.
