На днях замруководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Сергей Пузыревский заявил, что служба готовится представить Президенту Владимиру Путину проект Национального плана по развитию конкуренции. В ФАС надеяться, что план будет одобрен. Также Пузыревский заявил, что ФАС готовит для предоставления в Правительство ежегодный доклад о развитии конкуренции за 2016 год. По мнению специалистов ФАС, в России до сих пор сохраняется тенденция большого госучастия в экономике, при этом в 2003 году доля государства была на уровне 35%, а сейчас этот показатель удвоился. При этом ФАС не опасается за те направления где государство проявляет себя хорошо, но есть направления где с приходом унитарных предприятий конкуренция устраняется, что приводит к монополизации рынков.
Отметим со своей стороны, что к проекту имеются существенные замечания:
- Проект Указа предполагает введение запрета на проведение промышленной политики. Так как для этого предполагается введение ограничений, создающих «дискриминационные» (с точки зрения антимонопольного законодательства) условия. Например, экспортные пошлины платят только экспортеры сырьевых товаров, пониженные ставки страховых взносов (14% вместо 30%) предусмотрены для ИТ-компаний, а на субсидии из бюджетов субъектов РФ могут рассчитывать не все промышленные предприятия, а только те, которые проводят модернизацию производства, переподготовку кадров и т.д.
- Проект Национального плана вводит новые виды государственного регулирования, ранее признанные нецелесообразными и избыточными. Предлагая вернуться к таким видам регулирования, как распространение действия антимонопольного законодательства на объекты интеллектуальной собственности. В 2013 и 2014 годах, в рамках дискуссий при разработке т.н. «4АМП» (Федеральный закон от 05.10.2015 N 275-ФЗ) подобные предложения были отклонены как избыточные, поскольку принятие данных новаций повлекло бы за собой ущемление прав изобретателей и инноваторов, и противоречило бы букве и духу «Всемирной конвенции об авторском праве», а также ГК РФ и международному опыту[1], вводило бы режим «ручного» управления для бизнеса.
- Также предлагается вернуться к доказавшей свою неэффективность практике электронных аукционов в госзакупках. В рамках контрактной системы (Федеральный закон от 05.04.2013 №44-ФЗ) осуществить обратный переход от конкурса к электронному аукциону как основному способу закупки, то есть возвращения практики предшественника 44-ФЗ – 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Однако мировой опыт и опыт нашей страны показал, что аукцион – эффективный способ закупки стандартных товаров. Чрезмерное распространение, по инициативе ФАС, аукционов на услуги и сложные товары в 2006-2013 гг. привело к увеличению количества посредников, вытеснению из госзаказа конечных производителей, мошенническим схемам с бюджетными средствами, демпингу, вытеснению отечественных производителей иностранными компаниями в госзаказе, падению качества и срыву строительных работ, отравлению школьников из-за поставок некондиционного питания. Вместо расширения использования электронных аукционов целесообразно изучить целесообразность сокращения использования аукционов при закупке услуг для государственных нужд, особенно учитывая гибель школьников в Карелии. При этом, использование электронных аукционов не снижает коррупцию в госзаказе, а декларируемая экономия бюджетных средств – мнимая, и основана не на сопоставлении с рыночными ценами на аналогичные товары, а на падении цен от произвольно определяемой начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Так, исследования НИУ-ВШЭ показывают, что даже такие стандартные товары, как дизельное топливо. Бензин и персональные компьютеры для госнужд на аукционах покупаются оптом по ценам выше рыночных розничных. Данные факты остаются без внимания ФАС. Снизить коррупцию и повысить эффективность госзаказа целесообразно не путем возвращения к аукционам, а путем смещения акцентов контроля с процедуры на их содержание, планирование и установление НМЦК, повышения роли общественного и экспертного контроля в рамках ФКС, отказа от контроля и излишнего администрирования мелких закупок[2], перевода в электронную форму всех видов торгов, включая конкурс, использования лучших бизнес-практик в госзакупках, ужесточения финансового контроля. При этом во всем мире закупки на электронных аукционах составляют не более 5% в Корее и Великобритании, в остальных странах доля их еще меньше. Практика, к которой предлагает вернуться ФАС (при 94-ФЗ 70% закупок осуществлялось на электронном аукционе) явно противоречит мировому опыту.
- В документе отражено, что в случае его принятия, сотрудники ФАС будут иметь чрезвычайные полномочия, что в свою очередь приведет к повышению рисков злоупотреблений со стороны недобросовестных чиновников. Отметим, что сотрудники ФАС, как и работники других госорганов, в рамках административных процедур руководствуются положениями КоАП, АПК РФ и иными нормативными актами. Предпринимательское сообщество опасается, что «процессуальная независимость» станет причиной роста безнаказанности и неподконтрольности сотрудников ФАС. При этом ФАС категорически отказывается от введения нормы об обязательном согласовании всех без исключения внеплановых проверок с прокуратурой.
- Принятие документа приведет к усилению необоснованного уголовного преследования предпринимателей.В документе обозначено, что Генпрокуратура должна обеспечить координацию деятельности правоохранительных органов в целях предупреждения и пресечения преступлений, направленных на ограничение конкуренции (картелей). А МВД, СКР и ФСБ должны обеспечить организацию … выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, направленных на ограничение конкуренции (картелей). Напомним, что в 2015 году были приняты изменения (45-ФЗ) в статью 178 УК РФ, направленные на декриминализацию злоупотребления доминирующим положением. По картелям пороги по ущербу и незаконному доходу в целях привлечения к ответственности повышены в 10 раз. В результате, число возбужденных дел по ст. 178 УК РФ сократилось до минимума, что соответствует курсу Президента и Правительства РФ на декриминализацию экономических нарушений. Более того, целесообразно рассмотреть вопрос о полной отмене ст. 178 УК РФ, так как уголовная ответственность за картели отсутствует в ЕС. Таким образом, дополнительные поручения силовым ведомствам по активизации работы по ст. 178 УК РФ нецелесообразны. Более того, они могут привести к избыточному давлению на бизнес.
- План не направлен на развитие конкуренции. В качестве конкретной меры развития конкуренции существенное место уделяют проблеме государственных и муниципальных унитарных предприятий. Однако в остальном документ не содержит конкретных мер, в т.ч. в отраслевом разрезе. Вместо развития конкуренции, документ содержит положения о порядке разработки доклада ФАС о состоянии конкуренции, что не является предметом Указа Президента, планов министерств и т.д. ФАС должна предложить перечень конкретных мер по демонополизации и развитию конкуренции в наиболее проблемных отраслях вместо очередной попытки расширить свои полномочия и усилить давление на бизнес, перекладывая ответственность на отраслевые министерства, регионы, силовиков, Правительство и Президента.
[1] Нигде в мире антимонопольный орган так жестко не регулирует рыночные отношения, включая политику продаж крупных компаний, в Великобритании и Австралии есть лишь практика совместной разработки антимонопольным органом и бизнесом кодексов поведения, которые являются весьма гибкими и носят рекомендательный характер.
[2] Согласно нашим исследованиям, ¾ торгов, по которым ФАС России выявляет нарушения, относятся к мелким закупкам. При этом, отменные ФАС России торги имеют большее число участников, большее падение цен, чем в среднем по контрактной системе. Другими словами, контроль ФАС России за госзакупками в целом характеризуется отрицательной, а не положительной селекцией.
