По поручению Первого Вице-премьера Игоря Шувалова контроль госзакупок может перейти от Минэкономразвития к Минфину в лице Федерального казначейства. Соответствующие предложения должны представить Минэкономразвития в части перевода закупок и конкуренцию в проектное управление и Минфин. Это связано с проблемами финансирования при информатизации сопряженных системы контроля закупок, оборота лекарств и электронного бюджета. Ростех который уже выбран в роли разработчика этих 2 систем, а также получит контроль и над электронным бюджетом.
Также возможен переход в финансовое ведомство части подчиненных курирующего закупки замглавы Минэкономразвития Евгения Елина. Елин ранее работал в Минфине, но есть предположение, что вряд ли захочет вернутся, имея также другие полномочия кроме закупок в том числе курирует федеральную адресную инвестиционную программу и развитие секторов экономики, а в Минфине вряд ли появится вакансия замминистра. А сотрудникам департамента по развитию контрактной системы будет предложено перейти в Минфин для реализации преемственности, а также прохождение через Госдуму проектов масштабных изменений в 44-ФЗ и 223-ФЗ.
Минэкономразвития предлагает реализовать проектный принцип управления передав контроль за 44-ФЗ и 223-ФЗ Минфину, а развитие конкуренции оставить за Федеральной антимонопольной службой (ФАС). При этом заказчиком в сфере закупок является Минэкономразвития, а также управляющее проектом и отвечающее за мониторинг результатов. Аналогичные полномочия по развитию конкуренции осуществляет ФАС. Минэкономразвития собирается оставить себя заказчиком, а проектное управление по закупкам передать Минфину, а развитие конкуренции – ФАС. Перераспределение полномочий – это попытка решить проблему концентрации и усиления ответственности в госзакупках. При этом еще в середине прошлого года Игорь Шувалов считал целесообразным сохранить текущее положение дел до проведения аудита ЕИС в 2018 году и принятия решения об определении ответственного ведомства. Пока поручения по 44-ФЗ продолжают поступать в Минэкономразвития.
Полномочия по контролю за госзакупками были сформированы и переданы Минэкономразвития, когда главой министерства была Эльвира Набиуллина (ныне глава Банка России). На сегодняшний день министерство мониторит закупки, а результаты докладывает в Правительство, фиксируя количество неконкурентных процедур в этой сфере. До недавнего времени министерство контролировало и запуск системы нормирования закупок и необходимого для этого каталога товаров, работ и услуг — оно должно было учитывать цены закупок для расчета «референтных цен» и ограничивать закупки за госсчет предметов роскоши и товаров «с избыточными потребительскими свойствами». Пока министерство еще определяет функционал системы и занимается поддержкой пользователей, но и эти полномочия могут уйти к казначейству: поручение об этом также есть в протоколе совещания у Шувалова. При этом создание, ведение и обслуживание ЕИС, а также разработку сопряженной с ней системы «Электронный бюджет» уже курирует казначейство, подконтрольное Минфину.
Поводом для пересмотра распределения полномочий в начале 2017 года стали жалобы на неработоспособность ЕИС — постоянные правки законодательства о закупках и попытки соединить ее с электронным бюджетом де-факто обрушили систему. В результате техническое обеспечение ЕИС будет поручено Ростеху (ранее, в 2014-2015 годах конкурсы выигрывала ИТ-компания «Ланит»). С марта 2017 года к ЕИС должна была подключиться информационно-аналитическая система мониторинга лекарств (ИАС), создание которой также поручено Ростеху. И хотя в феврале казначейство сообщило, что с ИАС есть проблемы (лекарственные контракты смогут быть размещены в ЕИС не раньше апреля), Ростех уже добивается и возможности технического обеспечения третьей составляющей ИТ-контура закупок — системы «Электронный бюджет».
ФАС и Минэкономразвития насчитали 4 тыс. неконкурентных способов закупок у госкомпаний, в связи с чем определили для них закрытый список конкурентных процедур. Госкомпании обяжут проводить спецторги с участием малого бизнеса на 6 ЭТП, работающих по 44-ФЗ, а также им достанутся приватизационные торги. Также заказчикам оставят возможность проводить остальные закупки на общих основаниях на любой из 160 ЭТП по смягченным правилам, но с размещением информации о них в ЕИС. По прогнозам специалистов, такое разделение потребует дополнительных издержек заказчиков. В связи с этим, компаниям придется выбрать универсальные ЭТП и правила спецторгов, что станет причиной снижения количества ЭТП.
Систему закупок не критикует разве что ленивый, за прошлый год жалоб в ФАС и Счетную палату поступило в 2 раза больше, а к сентябрю госзаказчики должны были предпринимателям порядка 30 млрд. руб. по данным Генпрокуратуры. Также основной претензией остается неконкурентность и неэкономичность закупок госкомпаний. По данным Счетной палаты количество участников в среднем меньше 2, а экономия составляет всего 1,8% от НМЦК).
По нашему мнению, процедурный контроль за госзакупками со стороны Федеральной антимонопольной службы (ФАС) бессмысленен и вот почему. Допустим, среднестатистический чиновник Иванов проводит два конкурса. На первый приходит два участника, и цена падает на 2%, на второй — 15, после жесткой конкурентной борьбы цена падает на 30%. По какому конкурсу больше обиженных и больше вероятность подать жалобу в ФАС? А имеет ли чиновник мотивацию выбрать совсем неадекватного поставщика? Чтобы сбежал с авансом, отравил детей в детсаду, построенная им школа рухнула через месяц? Это при контроле прокуратуры, при сложившейся системе, когда местные власти всегда и во всем будут виноваты? Скорее всего, он выберет «правильного» поставщика, но заложит свой интерес. Но в России контроль за ценами при государственном и муниципальном заказе практически отсутствует, а процедурный контроль — самый жесткий в мире. А вот в других странах давно поняли, что он не имеет смысла. Дальше больше, вот когда к сотруднику ФАС Петрову придет одна жалоба по первым конкурсам и 14 — по вторым, где он найдет «нарушения»? Очевидно по вторым, хотя реально по ним была конкуренция и экономия для бюджета в 15 раз больше. Принимая во внимание, что он ни за что не отвечает — не за здоровье детей, ни за надежность крыши школы. Он даже не понесет ответственности, если его решение по «сносу» торгов суд признает незаконным. А еще у него самая низкая зарплата из всех органов власти…
Мы проанализировали базу судебных решений ФАС России по 44-ФЗ. В базу за 2014 г. вошли все (более 2,1 тыс.) закупки, по которым ФАС выли выявлены нарушения, и соответствующие решения ФАС были оспорены в судах участниками торгов или заказчиками. По оспариваемым закупкам среднее число заявленных участников составило 3,7, а допущенных к торгам — 2,8. Снижение цены в среднем составило 15,3%. При этом, согласно данным Росстата в 2014 г., в среднем по закупкам в рамках 44-ФЗ в 2014 г., число участников составило 1,8, а снижение цены — 3,8%. Таким образом, оспариваемая закупка — как правило, более конкурентная и с существенно большим снижением цены. Анализ показал, что свыше 3/4 оспариваемых закупок имеют НМЦК <10 млн. руб. Закупки такого размера по международной практике относятся к мелким закупкам (в США 150 тыс. долл., в ЕС — 150 тыс. евро). При этом, 8,5% оспариваемых закупок имеют НМЦК <100 тыс. руб., несмотря на то, что согласно 44-ФЗ этот размер установлен для мелкой закупки. Это ведет к нерациональному использованию бюджетных средств, так как по расчетам НИУ-ВШЭ, издержки на администрирование мелких закупок в случае их проведения по формальным процедурам составляют 21 % НМЦК. Очевидно, что эти издержки не перекрываются потенциальной экономией от конкуренции и снижения цены.
Нельзя согласиться с тезисом, что при контроле за мелкими закупками защищается малый бизнес. В торгах такого размера участвуют почти исключительно субъекты малого предпринимательства (СМП), поэтому решения о выявлении нарушений и пересмотр результатов таких закупок принимаются де факто в интересах одних СМП с ущемлением интересов других СМП. При этом, решения ФАС по свыше 40% оспариваемых закупок отменяются судами, что является высоким для решений органа государственной власти показателем. Перед ФАС стоит задача повышения качества и обоснованности решений, что невозможно без концентрации на крупных нарушениях и контроле за крупными закупками при отказе от контроля за мелкими.
По состоянию на сегодня 15 поручений Президента, выданных ФАС и Минэкономразвития в части контрактной системы, не выполнено. А ведь они касаются таких важнейших вопросов, как борьба с демпингом, создания единого и прозрачного порядка обращения к главе государства по выбору единственного поставщика, снижение требований по обеспечению и банковской гарантии для малого бизнеса, который уже являлся добросовестным исполнителем госзаказа, запрет органам власти выставлять на закупку то, что входит в их непосредственные обязанности, перед закупкой научных работ и НИОКР обсуждать их целесообразность, и т.д. Более того, ФАС, в лице того же Рачика Петросяна написала, что считает усиление антидемпинговых мер нецелесообразным. То есть всем здравомыслящим людям очевидно, что мер, предусмотренных статьи 37 44-ФЗ явно недостаточно, что демпинг однодневок и других сомнительных структур, зачастую в сговоре с чиновниками, приобрел угрожающий характер. Президенту это очевидно, а Рачику Петросяну и ФАС в целом – нет.
