Недавно Руководитель Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игорь Артемьев дал большое интервью газете Ъ. Мы провели анализ текста:
1. Малому бизнесу – тюремные сроки, крупному – мягкое регулирование. Пожалуй, впервые руководитель ФАС России публично признал, что ведомство возбуждает дела против субъектов малого и среднего предпринимательства (МСП): «мы видим картели на уровне среднего и даже малого бизнеса». Однако вместо того, чтобы признать не соответствующую экономической логике и мировому опыту практику антимонопольного преследования МСП ошибочной, Артемьев пообещал им тюремные сроки(«Если кто-то хочет сесть в тюрьму — пусть создает картели. Шутки закончены»). При этом, журналисты в ходе интервью неоднократно спрашивали Артемьева, не собирается ли ФАС возбуждать дела против крупных компаний, но каждый раз он отвечал, что ФАС ограничится профилактическими мерами (ограничит ли ФАС неконкурентные права госкорпораций(«Пока нет»), примет ли меры против крупных нефтяных компаний не увеличивших поставки на внутренний рынок(«У нас много разных быстрых методов. Но зачем их применять?»), ограничит ли экспансию торговых сетей(«Больших опасений нет… мы всегда просим наши территориальные органы перепроверить информацию, просчитать по существующей методике, чтобы не было какого-то фальстарта»)).
2. Некоторые утверждения Артемьева не соответствуют действительности:
— «Рассматривая сделки слияния-поглощения, весьма и весьма часто отказываем естественным монополиям, госкорпорациям». Согласно официальной статистике ФАС, доля отказов в рассмотренных сделках не превышает 2%, а если исключить отказы по формальным основаниям (непредставление информации; как правило компания впоследствии представляет информацию и ФАС согласует сделку), то – не более 0,2%. Как правило, отказы получают не самые крупные слияния. Все крупные слияния последних лет ФАС согласовала, не выполнив возложенную на нее функцию контроля экономической концентрации и поспособствовав монополизации российской экономики.
— «Теперь же мы будем не только имущество разделять, но и требовать разделения на самостоятельные юридические лица путем продажи акций. До этого такой законодательной возможности не было». На самом деле, такая возможность у ФАС была — с 2006 г. в 135-ФЗ «О защите конкуренции» существует статья 38 «Принудительное разделение или выделение коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход». В историю вошли примеры принудительного разделения US Steel и АТ&Т в США. ФАС же предоставленными законом возможностями практически не пользовалась.
— «Мы через суды провели более 40 принудительных разделений» — эта цифра нуждается в уточнении, и кажется завышенной. Нам удалось найти только 2 случая подачи ФАС иска о принудительном разделении компаний – ОАО «Бурятнефтепродукт» и Кировский завод по обработке цветных металлов».
3. Продолжается деструктивная и не соответствующая мировому опыту политика в области госзакупок. «В результате Россия вернет себе лидерство по электронизации закупок и по конкуренции в области ФЗ-44» (Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ). На самом деле, ситуация в госзакупках удручающая, и во многом вследствие крайне неудачной конструкции, предложенной руководством ФАС. 60% госзакупок осуществляется на аукционах, в то время как в развитых странах этот способ практически не используется, т.к. в принципе не приспособлен для закупки (аукцион – хороший инструмент продажи). Закупщик (госзаказчик), чтобы вести торги только по одному критерию – цене – должен грамотно описать все свойства товара, чего он в принципе сделать не может, т.к. товаром не обладает, в отличие от продавца. В результате, либо он описывает товар неправильно, и побеждают поставщики некачественной, просроченной, некондиционной продукции, либо «помощь» в описании ему оказывает один из потенциальных продавцов, и тогда возникают коррупционные риски, а конкуренция на торгах превращается в профанацию. Аукцион с его принципом «победитель получает все» способствует монополизации, т.к. проигравшие компании вынуждены уйти с рынка. Рассмотрение вторых частей заявок после торгов породило массу мошеннических схем с выставлением фирм-дублеров, у которых вторые части заявок заведомо несоответствующие. По инициативе ФАС в №44-ФЗ введены запреты на лучшую коммерческую практику и способствующие конкуренции и экономии бюджетных средств способы: запрещены конкурентные и ценовые переговоры, переторжка, запрещено покупать биржевые товары на биржах. Неоправданно усложнен и допускается только для мелких закупок такой эффективный способ, как запрос предложений, который в закупках развитых стран является одним из основных. А конкурс максимально приближен к аукциону.
Вследствие этого, реальной конкуренции в №44-ФЗ практически не происходит, доля МСП, являющегося конечным производителем (поставщиком) товаров, работ, услуг, составляет 1%, зато комфортно чувствуют себя посредники, мошенники, фирмы-однодневки.
«Но там, где ФЗ-223 (о госзакупках госкомпаний и субъектов естественных монополий— “Ъ”), ничего не улучшается. Все закрывается. Там ситуация, похоже, будет только ухудшаться». На самом деле, при всех проблемах с закупками госкомпаний ситуация там лучше, а ухудшения, если и происходят, то из-за попыток ФАС распространить на них неэффективные элементы №44-ФЗ. Доля МСП в закупках увеличилась до 15%. Больница №62 г. Москвы, работающая по №223-ФЗ, закупала лекарства до 4 раз дешевле, чем остальные больницы, работающие по №44-ФЗ.
4. Уход от ответственности за собственные неверные решения. «В мире давно нормативно и законодательно следят за тем, чтобы большие компании были связаны со средним и малым бизнесом в плане поставок комплектующих, различного рода сервисов, услуг. У нас — нет». В развитых странах реализуются программы партнерства крупных корпораций с МСП, когда они разными способами готовят себе поставщиков. В программе партнерства Boeing — 200 тыс. МСП. Против реализации программ партнерства в России резко против выступила ФАС, т.к. выращивание корпорациями поставщиков из числа МСП и последующие закупки у них противоречит концепции любимой ФАС концепции аукционов, когда на закупку должен прийти любой желающий, включая однодневок и роботов (ботов).
5. Защита интересов крупных нефтяных компаний. «Просто государство, на мой взгляд, слишком сильно повысило налоги для нефтяной отрасли в последнее время. И пришла пора через обратные акцизы возвращать часть доходов, которые возникают вследствие мировой конъюнктуры и ослабления рубля». Мировые цены на нефть в течение 2018 г. держались на уровне $75-80 за баррель, что является высоким показателем, и в настоящее время демонстрируют рост. От ослабления рубля нефтяные компании не проигрывают, а выигрывают. Предлагая, чтобы государство должно что-то вернуть нефтяным компаниям, Артемьев не только противоречит здравому смыслу и фактам, но и выступает в интересах крупных монополистических структур, которых он обязан контролировать.
6. Продвижение инструментов в интересах крупных монополистов в ущерб МСП. «Нам бы хотелось, чтобы все без исключения компании торговали на бирже по единым правилам. Этого до сих пор не делают ГК «Новый поток», «Таиф-НК», «НефтеГазХолдинг». ФАС давно подменяет развитие конкуренции и пресечение монополистической деятельности имитацией в виде развития биржевой торговли на монополизированных рынках. В разное время по инициативе ФАС создавалась биржевая торговля цементом (для монополиста ОАО «Евроцемент групп»), апатитовым концентратом (для монополиста ОАО «Фосагро»), нефтепродуктами, газом. Но биржевой механизм хорошо работает, когда на рынке присутствуют много независимых продавцов и покупателей. Если же на биржу один или несколько крупных продавцов, у них возникает колоссальные возможности для манипуляции объемом и ценой, биржевая торговля рискует превратиться в аукцион на повышение, от которого выигрывает монополист-продавец. Примечательно, что претензии Артемьева за отказ работать на бирже вызвали не крупнейшие вертикально интегрированные компании (ВИНКи), а компании второго эшелона. При этом, в настоящее время ВИНКи активно вытесняют независимые АЗС с рынка, повышая оптовые цены на топливо выше розничных. А ФАС не только попустительствует монополизации рынка топлива, но и выдала предупреждение1 Российскому топливному союзу, объединяющему малые независимые АЗС, чтобы не нагнетал обстановку своими жалобами на рост цен.
7. Тарифы по принципу «инфляция минус» оказались не более чем PR-акцией. «Поэтому мы уже согласовали ОАО РЖД тариф «инфляция минус 0,1%… «Россетям» мы хотим дать тариф до 2028 года на аналогичных условиях — инфляция минус 0,1%. «Транснефти» мы предлагаем такую же формулу». Когда ФАС были переданы полномочия упраздненной Федеральной службы по тарифам (ФСТ), Артемьев много говорил об изменении подходов, о внедрении принципа «инфляция минус», который остановит рост тарифов и побудит естественные монополии сокращать издержки. 0,1% находится в пределах статистической погрешности. А по расчетам экспертов, реальный рост тарифов в 2017 г. в 7 раз превысил инфляцию2.
8. Сначала убьём конкуренцию, создадим монополию, а потом посмотрим, может мы в чем то ошиблись. Только так можно охарактеризовать ответ Артемьева на вопрос журналиста, что при вводе эталонных энергосбытовых надбавок ФАС рынок все более похож на олигополию, с него уходят частные игроки: «У нас было очень много сбытов, мне кажется, рынок был несколько перегрет. И если бенчмаркинг покажет, что с рынка массово уходят, что могут закрыться системообразующие сбытовые компании, то мы должны пересматривать эталон».
9. Попытка уйти от ответственности за созданный самим ФАС регуляторный хаос в железнодорожном транспорте. Значительная часть интервью посвящена теме железнодорожных перевозок. На словах все выглядит красиво, но при детальном рассмотрении оказывается, что те проблемы, о которых говорит Артемьев, созданы самой ФАС:
— «С нашей точки зрения, государство должно само владеть инфраструктурой и на недискриминационной основе предоставлять возможность ею пользоваться всему бизнесу. А если отдать это какой-нибудь корпорации, будет большая проблема». На самом деле, бизнесу (грузовладельцу) доступ к инфраструктуре не нужен, ему нужна услуга по перевозке грузов (предполагающая вагон который локомотив ведет по инфраструктуре). Если Артемьев предлагает каждому из грузовладельцев формировать поезд из принадлежащих ему вагонов и локомотива и сдавать его на инфраструктуру, то это посильно только крупным холдинговым компаниям (пример ПГК, входящего в группу НЛМК), да и то за счет возможности формирования дополнительной прибыли за счёт перевозок не принадлежащих холдингу. Опять получается. Что ФАС волей или неволей лоббирует интересы крупных структур вместо отстаивания государственных интересов и поддержки конкуренции.
Существует ли модель рынка железнодорожных перевозок, разработанная ФАС на долгосрочную перспективу и согласованная с Минэкономразвития? Ответ отрицательный. Занимался ли этим ФАС? Тоже нет. Из действий ФАС можно сделать вывод, что служба создает такую конструкцию рынка, при которой из промышленных холдингов стараются сделать перевозчиков, нагрузив их непрофильными для них грузоперевозками в виде хеджирования рисков по невывозу и остановки производств, с приманкой в виде возможности «грабить потребителя».
— «Мы настаиваем на этом» (отмене скидок на порожний пробег инновационных вагонов — РЕД). Это лукавство, сама ФАС своими четырьмя приказами(Например, в отношении полувагона модели № 12-2143 Приказом ФАС России от 05.05.2017 № 611/17 «О внесении изменений в Прейскурант N 10-01 «Тарифы на перевозки грузов и услуги инфраструктуры, выполняемые российскими железными дорогами» (Зарегистрировано в Минюсте России 23.08.2017 N 47910)) ввела скидки на порожний пробег инновационных вагонов. В результате, инновационные универсальные вагоны, вместо того, чтобы на обратном пути везти другие грузы, едут порожняком. Это создает дефицит вагонов (а котором Артемьев выше), приводят к дополнительной нагрузке на инфраструктуру, нерациональному использованию потенциала инновационных вагонов.
— «До прихода Олега Белозёрова [в качестве главы РЖД] был длинный судебный процесс с РЖД, который длился три года. О том, что первыми, кто повышали цены на вагоны, были как раз государственные компании. Следом повышали остальные, все были счастливы и грабили потребителя. Мы выиграли процесс в Верховном суде РФ». Во первых, судебный процесс был о другом, о том что услуга по перевозке должна быть доступна не только десятку холдингов, имеющих кэптивных операторов вагонов но и сотням тысяч грузовладельцев (грузоотправителей). Модель «единственный перевозчик без вагонов» противоречит не только здравому смыслу, но и ГК РФ.
Во-вторых, где надзор за исполнением собственного решения, раз выиграли дело в ВС РФ? В-третьих, как умудрились сделать анализ рынка, где ФГК (дочка РЖД) занимает доминирующее положение исключительно из-за статуса материнской компании? При этом на основании решения ФАС не внесены изменения в приказы, устанавливающие причины отказа в связи с отсутствием у перевозчика вагонов.
10. Пятый антимонопольный пакет – угроза экономике и безопасности страны. Много красивых слов сказал Артемьев о цифровой экономике, четвертой промышленной революции и big data. Однако осталось непонятным, зачем нужно регулировать сферу, зачем необходимо вмешательство антимонопольного органа, если Россия действительно обгоняет страны со сходным уровнем экономического развития и даже некоторые развитые страны в части проникновения мобильной связи и Интернета, их качества, доступности и числа игроков. Зачем пытаться регулировать то, что хорошо работает без регулирования?
Артемьев этого не объясняет. Зато представители малого и среднего ИТ- и фармбизнеса в один голос назвали инициативу ФАС попыткой госрейдерства 3. Разгромный отзыв написал на пятый антимонопольный пакет и один из признанных лидеров российского ИТ-рынка – Mail.ru4. По мнению гендиректора Mail.Ru Group Бориса Добродеева, пятый пакет ФАС поставит крупные российские интернет-компании в «заведомо неконкурентное положение по отношению к зарубежным игрокам», инициативы ФАС направлены на продвижение интересов отдельной незначительной части интернет-бизнеса в ущерб всей отрасли.
Артемьев с гордостью заявляет «пакет — прорывное явление. Мы — второе государство в Европе после Германии, которое уже подготовило закон, который отвечает на вопросы цифровизации». А представители ИТ-индустрии указывают в качестве примера неудачного эффекта от введения аналогичных инициатив на европейский опыт, и в результате «в Евросоюзе так и не сформировались собственные значимые игроки в области интернет-коммуникаций, социальных сетей или поисковых технологий — платформ, привлекающих наибольший объем аудитории и создающих наиболее сложные и продвинутые технологии.» Даже простому обывателю очевидно, что в части ИТ-технологий нужно смотреть скорее на американский опыт, а немецкий ценен в промышленности, автомобилестроении, социальном партнерстве. Но руководство ФАС с упорством, достойным лучшего применения, уже не первый раз продвигает практики, доказавшие свою неэффективность в зарубежных странах.
Предложение пятого пакета ФАС по созданию недискриминационного доступа к персональным данным угрожает не только ИТ- компаниям, но и ущемляет права и свободы граждан, повышает риски преступности и кибермошенничества. Американская модель регулирования, при которой данные пользователей принадлежат компаниям, благоприятно сказалась на развитии интернет-компаний в США, о чем говорит существование таких гигантов, как Google и Facebook. В рамках же инициативы ФАС интернет-компании лишатся интеллектуальных прав на общедоступные данные своих пользователей в интернете. Это создаст преимущества для зарубежных компаний на рынке, а также приведет к появлению неконтролируемого, в т.ч. серого, рынка персональных данных граждан России.
11. Продвижение монополизации рыбной отрасли в интересах Русской рыбопромышленной компании под видом развития конкуренции. ФАС предложила перераспределять на аукционах 50% квот на вылов краба и 20% по остальным видам водных биоресурсов, причем проводить аукционы раз в 3-5 лет. «Но, конечно, любая конкурентная процедура не нравится тем, кто владеет сегодня всем этим за бесценок. Поэтому … очень взвешенное решение: 50% оставить на исторический принцип, а вторую половину отправляет на аукцион и перераспределяет между другими, кто готов заплатить». Инициатива ФАС взбудоражила всю отрасль, дошло до обращений первым лицам государства, проведения массовых акций (корабельные гудки). ФАС в своем Докладе о развитии конкуренции назвала отрасль монополизированной, стагнирующей, провалившей импортозамещение. Выводы ФАС не соответствуют действительности – в отрасли действуют сотни компаний, ни одна не имеет доминирующего положения, доля МСП – 68% по числу компаний и 35% по улову. То есть доля малого бизнеса в 1,75 раза выше, чем в среднем по экономике (20%). За 4 последних года выручка в реальном выражении увеличилась в 1,7 раза, на фоне стагнации в экономике в целом, доля отечественной рыбной продукции на полках поднялась до 83%, опередив молочную продукцию.
Решение ФАС перейти от исторического принципа к аукционам будет иметь самые негативные последствия. Во-первых, невозможно представить себе худшего решения с точки зрения стабильности государственной политики и деловой среды. Меньше года прошло с распределения 20% квот по инвестиционному принципу, и на отечественные верфи стали поступать заказы. Остальные квоты вообще были распределены совсем недавно – в июле 2018 г., — и сроком на 15 лет. И тут ФАС предлагает взять и все переделить.
Во-вторых, Россия уже имела печальный опыт проведения рыбных аукционов в 2001-2003 гг. Аукционы привели лишь к монополизации рынка, браконьерству, отказу от инвестиций в модернизацию, после чего от них решено было отказаться. Соответствующие решения принял на Госсовете Президент Владимир Путин. Переход от аукционов к «историческому» принципу распределения квот во многом и привел к той положительной динамике, о которой я сказал выше. Так с какой целью надо наступать на те же грабли?
В-третьих, удивляет предложенный ФАС срок закрепления квот – 3-5 лет. Рыболовство – отрасль с длинным инвестиционным циклом. Судно – не автомобиль: при надлежащей эксплуатации, модернизации и капремонте оно может исправно служить 30 и 40 лет. И если мы хотим, чтобы рыбаки начали заказывать новые суда, у них должно быть ясное понимание на длительную перспективу. Сроки, предложенные ФАС, приведут к тому, что компании будут вынуждены выжимать из судов и экипажа все возможное, чтобы за 3-5 лет «отбить» расходы на покупку квот на аукционах, возрастут риски аварийности, несчастных случаев, браконьерства.
В-четвертых, распределение квот на аукционах противоречит мировому опыту – в основных «рыболовных» странах они не используются. В Норвегии, чья рыбная отрасль по праву считается одной из наиболее эффективных в мире, семейные фирмы работают на одном участке десятилетиями или даже столетиями.
В-пятых — может произойти при внедрении аукционов в распределение рыбных квот. Вполне обоснованы опасения, что у малого бизнеса, тех же ИП, не хватит средств, которые могут оказаться у крупных компаний, имеющих, доступ к госфинансированию на льготных (или «безвозвратных») условиях (Именно так можно объяснить победу Русской Рыбопромышленной компании (РРПК), совладельцами которой являются зять Геннадия Тимченко Глеб Франк и брат губернатора Подмосковья Максим Воробьев. За проведенный в мае 2017 г. в порядке эксперимента аукцион по вылову краба на небольшом участке Дальневосточного рыбохозяйственного бассейна компания заплатила сумму, эквивалентную почти 10% годовой выручки всей рыбной отрасли). Вместо декларируемой конкуренции мы можем, наоборот, получить монополизацию рынка.
