23 марта было опубликовано Постановление Правительства от 20 марта 2017 года №315 «О внесении изменений в Правила осуществления контроля, предусмотренного ч. 5 ст. 99 44-ФЗ». По которому государство берет под контроль закупки ГУПов и МУПов, осуществляемые за счет средств субсидий из федерального бюджета. Напомним, что с 1 января положения 44-ФЗ распространяется также и на закупки унитарных предприятий касающиеся контроля в сфере закупок. По Постановлению закупки унитарных предприятий за счет субсидий, предоставляемых из бюджетов любого уровня на капитальные вложения в объекты федеральной, государственной или муниципальной собственности, или приобретение объектов недвижимого имущества в федеральную собственность или собственность субъекта Российской Федерации (муниципальную собственность), подлежат госконтролю. По мнению представителей электронных торговых площадок, такой шаг является верным для осуществления эффективного расходования средств по целевому назначению.
Ранее закупки унитарных предприятий регулировались 223-ФЗ. Федеральная антимонопольная служба (ФАС) и Минэкономразвития часто критиковали использование ГУПов и МУПов для перевода денег из-под действия жесткого 44-ФЗ под простой 223-ФЗ. В 2016 году Счетная палата выявила порядка 900 нарушений в госзакупках. По словам председателя Счетной палаты Татьяны Голиковой отклонения в цене у одних и тех же товаров составляли от 6 до 60 раз.
В настоящее время ¾ усилий ФАС тратит на мелкие по международным меркам закупки. Сложилась система отрицательной селекции, т.к. ФАС предъявляет претензии к закупкам с большим числом участников и падением цены, чем в среднем по 44-ФЗ. По нашему мнению, процедурный контроль за госзакупками со стороны ФАС бессмысленен и вот почему. Допустим, среднестатистический чиновник Иванов проводит два конкурса. На первый приходит два участника, и цена падает на 2%, на второй — 15, после жесткой конкурентной борьбы цена падает на 30%. По какому конкурсу больше обиженных и больше вероятность подать жалобу в ФАС? А имеет ли чиновник мотивацию выбрать совсем неадекватного поставщика? Чтобы сбежал с авансом, отравил детей в детсаду, построенная им школа рухнула через месяц? Это при контроле прокуратуры, при сложившейся системе, когда местные власти всегда и во всем будут виноваты? Скорее всего, он выберет «правильного» поставщика, но заложит свой интерес. Но в России контроль за ценами при государственном и муниципальном заказе практически отсутствует, а процедурный контроль — самый жесткий в мире. А вот в других странах давно поняли, что он не имеет смысла. Дальше больше, вот когда к сотруднику ФАС Петрову придет одна жалоба по первым конкурсам и 14 — по вторым, где он найдет «нарушения»? Очевидно по вторым, хотя реально по ним была конкуренция и экономия для бюджета в 15 раз больше. Принимая во внимание, что он ни за что не отвечает — не за здоровье детей, ни за надежность крыши школы. Он даже не понесет ответственности, если его решение по «сносу» торгов суд признает незаконным. А еще у него самая низкая зарплата из всех органов власти…
Мы проанализировали базу судебных решений ФАС по 44-ФЗ. В базу за 2014 г. вошли все (более 2,1 тыс.) закупки, по которым ФАС были выявлены нарушения, и соответствующие решения ФАС были оспорены в судах участниками торгов или заказчиками. По оспариваемым закупкам среднее число заявленных участников составило 3,7, а допущенных к торгам — 2,8. Снижение цены в среднем составило 15,3%. При этом, согласно данным Росстата в 2014 г., в среднем по закупкам в рамках 44-ФЗ в 2014 г., число участников составило 1,8, а снижение цены — 3,8%. Таким образом, оспариваемая закупка — как правило, более конкурентная и с существенно большим снижением цены. Анализ показал, что свыше 3/4 оспариваемых закупок имеют НМЦК < 10 млн. руб. Закупки такого размера по международной практике относятся к мелким закупкам (в США 150 тыс. долл., в ЕС — 150 тыс. евро). При этом, 8,5% оспариваемых закупок имеют НМЦК < 100 тыс. руб., несмотря на то, что согласно 44-ФЗ этот размер установлен для мелкой закупки. Это ведет к нерациональному использованию бюджетных средств, так как по расчетам НИУ-ВШЭ, издержки на администрирование мелких закупок в случае их проведения по формальным процедурам составляют 21% НМЦК. Очевидно, что эти издержки не перекрываются потенциальной экономией от конкуренции и снижения цены. Кроме того, ФАС, не рассматривая ситуацию по существу, постоянно предписывает использовать аукцион вместо конкурса.
Использование электронных аукционов не снижает коррупцию в госзаказе. Аукцион – способ закупки, наилучшим образом подходящий для стандартных товаров. в России широко используется для закупки услуг и сложных товаров. При этом за рубежом закупки на аукционах составляют не более 5% в Корее и Великобритании, в остальных странах доля их еще меньше. В этой связи целесообразно не возвращаться к практике отмененного 94-ФЗ, расширяя использование аукционов, а завершить перевод других способов закупки в электронную форму. Чрезмерное его распространение, по инициативе ФАС, на услуги и сложные товары в 2006-2013 гг. привело к увеличению количества посредников, вытеснению из госзаказа конечных производителей, мошенническим схемам с бюджетными средствами, демпингу, вытеснению отечественных производителей иностранными компаниями в госзаказе, падению качества и срыву строительных работ, отравлению школьников из-за поставок некондиционного питания.
Декларируемая экономия бюджетных средств – мнимая, и основана не на сопоставлении с рыночными ценами на аналогичные товары, а на падении цен от (зачастую) произвольно определяемой начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Так, исследования НИУ-ВШЭ показывают, что даже такие стандартные товары, как дизельное топливо. Бензин и персональные компьютеры для госнужд на аукционах покупаются оптом по ценам выше рыночных розничных. Данные факты остаются без внимания ФАС.
Нельзя согласиться с тезисом, что при контроле за мелкими закупками защищается малый бизнес. В торгах такого размера участвуют почти исключительно субъекты малого предпринимательства (СМП), поэтому решения о выявлении нарушений и пересмотр результатов таких закупок принимаются де факто в интересах одних СМП с ущемлением интересов других СМП. При этом, решения ФАС по свыше 40% оспариваемых закупок отменяются судами, что является высоким для решений органа государственной власти показателем. Перед ФАС стоит задача повышения качества и обоснованности решений, что невозможно без концентрации на крупных нарушениях и контроле за крупными закупками при отказе от контроля за мелкими.
Ситуация вокруг ГАУЗ «Московская городская онкологическая больница №62 ДЗМ» по причине закупки лекарств по ценам ниже чем эти же лекарства закупает Департамент здравоохранения города Москвы. По некоторым данным, основная причина установления высоких закупочных цен Департаментом здравоохранения города Москвы заключается в том, что среди поставщиков отсутствует конкуренция. В основном аукционы выигрывают единственные участники без снижения цены, при этом большая часть победителей является аффилированной с группой компаний «Европейский медицинский центр» (EMC) в которой когда-то работал Леонид Печатников. С 2004 года Печатников работал главврачом EMC и владел 2,6% акций компании. При нем небольшая бутик-больница превратилась в крупный медицинский холдинг. В 2010 г. Печатникова назначили руководителем Департамента здравоохранения Москвы, в 2012 г. повысили до заместителя Мэра. После ухода Печатникова в Мэрию фирмы, связанные с акционерами EMC, стали поставщиками Департамента. По сумме сделок лидируют «Фармадис», «Тагор», «Эзра» и «Аквиста». Все они так или иначе были связаны с основателями, менеджерами ЕМС или их партнерами. За прошлый год, они выиграли городские аукционы на 14,7 млрд. руб. Это 27% от закупок Департамента и ГКУ «Агентство по закупкам (контрактная служба) ДЗМ». Ближайшие конкуренты – «Фармстандарт» и «Биокад», совладельцем которого является «Фармстандарт», получили заказы на 8,9 млрд. руб., «Р-фарм» – на 7,4 млрд. руб.
Лидеры выигрывали тендеры не только города, но и больниц. И лишь 62-я больница в 2016 г. ничего у них не покупала. Махсон отмечает, что эти компании не знает. После централизации закупок в конце 2014 г. конкурсы на онкопрепараты стали выигрывать мало известные прежде компании. И ФАС на это закрывала глаза. По словам самого Печатникова, его бывшие партнеры по ЕМC помогли «сломать» рынок и снизили цены на медицинское оборудование в несколько раз. Как отмечает представитель ЕМС, цель была достигнута благодаря также действиям ФАС и правоохранительных органов, то есть закупать медоборудование стали за рыночные цены.
Что это может значить лично для Леонида Печатникова вполне предсказуемо. В условиях санкционного режима и сжимания бюджета тратить госденьги с таким же размахом как 3-5 лет назад наверху не приветствуется. К тому же публичные скандалы наподобие этого никому не нужны. Со своей стороны, отметим, что в стране есть 2 закона о закупках. По одному из них (44-ФЗ), «самому продвинутому и прозрачному», любимому детищу руководителя ФАС Игоря Артемьева — закупают госучреждения. По второму, по мнению того же Игоря Артемьева «коррупционному, где 95% процедур неконкурентны» (223-ФЗ) — госкомпании и отдельные юрлица. Но вот оказывается, что 62-я московская онкологическая больница, сохранив статус автономной организации и работая по «коррупционному» 223-ФЗ, покупает лекарства в 5, а то и в 10-20 раз дешевле, чем вся остальная Москва, работающая по «лучшему в мире» 44-ФЗ. Вот вам и хваленые аукционы. Вот вам и экономия, о которой Артемьев постоянно докладывает Президенту…
И ведь, если бы не Махсон со своей 62 больницей, Печатников, Артемьев и иже с ними так и докладывали бы Президенту о том, какие они миллиарды экономят бюджету. Хотя на самом деле банально врут. Неплохо же. Установил начальную цену на дротаверин в 70 рублей, купил на аукционе у своих же контор за 63, доложил, что сэкономил 10 процентов. Какой молодец! А то, что этот дротаверин даже в аптеке можно купить за 11 рублей, говорит о том, что не сэкономили, а банально украли из бюджета.
