В особняке на Делегатской прошло очередное заседание антимонопольного комитета «Деловой России», где обсудили грядущие изменения антимонопольной нормативно-правовой базы страны.
13 февраля в особняке на Делегатской прошло очередное заседание антимонопольного комитета «Деловой России», где обсудили грядущие изменения антимонопольной нормативно-правовой базы страны. Модератором мероприятия выступил член координационного совета, председатель комитета по антимонопольному регулированию «Деловой России» Сергей Колесников.
Федеральную антимонопольную службу представлял руководитель правового управления ФАС РФ Артем Молчанов. Участниками заседания стали советник Адвокатского бюро «Линия права» Алексей Костоваров, директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов, старший научный сотрудник РАНХиГС и член Экспертного совета при Правительстве РФ Вадим Новиков, президент Независимого топливного союза Павел Баженов, профессор кафедры финансового права ФГБОУВО Российский государственный университет правосудия, к.ю.н., доцент Кирилл Писенко и другие.
Открывая заседания, исполнительный директор Комитета Оксана Токарева рассказала об итогах деятельности Комитета за 2018 год, среди которых внесение предложений в Доклад ФАС о состоянии конкуренции, подготовка и представление позиций по проекту Стратегии ФАС до 2030 года, «Пятому антимонопольному пакету», по пакету изменений в уголовное и уголовно-процессуальное законодательство в отношении картелей, разработка предложений по внедрению системы QR-доверенностей, работа по направлению КНД в рамках разработки плана «Трансформации делового климата», мониторинг судебной практики по антимонопольной теме и др.
Старший научный сотрудник РАНХиГС и член Экспертного совета при Правительстве РФ Вадим Новиков презентовал результаты анализа деятельности Федеральной антимонопольной службы за последние годы, в рамках которого привел статистику рассмотренных службой дел за 2012, 2017 и 2018 годы. В 2012 году число рассмотренных дел было 1905 штук, а в 2017 и в 2018 — 660 и 771 соответственно. Такая динамика может спровоцировать определённые, не всегда верные выводы, предупредил Вадим Новиков. В целом эксперт отметил, что для правоохранителей не должно быть преюдиции решения антимонопольного органа, а следователи не должны иметь доступ к материалам по антимонопольному разбирательству.
Директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов отметил, что учет замечаний «Деловой России» к «четвертому антимонопольному пакету», а также принятый по инициативе «Деловой России» закон об иммунитетах для малого бизнеса дали свой положительный эффект. Так, число ежегодно возбуждаемых ФАС дел по злоупотреблению доминирующим положением сократилось более чем в 3 раза (с 3 тыс. до 900), а доля дел против малого и среднего бизнеса по этой статье сократилась с 35-40% до 11% в 2018 г. При этом общее число дел остается высоким, а против небольших промышленных и сельхозпредприятий продолжают возбуждаться дела как «коммунальных и энергомонополистов» в границах собственных инфраструктурных сетей.
Но самой тревожной тенденцией является рост числа дел и доли дел против малого бизнеса (с 60% до почти 90%) по картелям и торгам. Отсутствие иммунитетов по этим составам, допустимости соглашений компаний с небольшими долями рынка приводит к тому, что чиновники ФАС выявляют «нарушения» на торгах по закупке сеялки сельхозпредприятием, ворот – заводом автотракторного оборудования, или мелкого ремонта гардеробной казанского цирка. Более громкие дела ФАС, рассматриваемые судами в 2018 г. и в настоящее время, например: «картель» 90 малых швейных фабрик, «сговоры» нескольких хлебопекарен против «Ашан», нескольких молокозаводов против «Данон», кабельных заводов против «Роснефти», серия дел в рыбной отрасли и т.д. – наносят по факту ущерб конкурентной среде в тех немногих сферах, где пока действует частный средний бизнес. Для изменения этой практики необходимо распространить «иммунитеты» от антимонопольного контроля на все соглашения малого бизнеса, кроме сговоров на торгах, ввести допустимость соглашений компаний с небольшой долей рынка, заменить мелочный процедурный контроль над госзакупками и другими торгами финансовым контролем и контролем за результатами.
Большая часть заседания была посвящена крайне волнительной для бизнеса теме планирующегося ужесточения уголовной ответственности за картели в рамках «картельного пакета» — пула предложений ФАС об изменении нормативно-правовой базы в антимонопольном урегулировании. По словам председателя комитета по антимонопольному регулированию «Деловой России» Сергея Колесникова, беспокойство вызвано тем, что согласно нормам пакета, практически любого бизнесмена можно посадить в тюрьму на длительный срок или конфисковать у него имущество при отсутствии серьезных оснований и доказательств. Так, в разработанном пакете к уголовной ответственности можно привлечь, даже если не выявлены общественно-опасные последствия в виде ограничения конкуренции. Учитывая общую ситуацию низких стандартов доказывания по картельным делам, предлагаемые ведомством нововведения могут привести к настоящей катастрофе. «Вынужден признать, что несмотря на общую верную логику наших рассуждений, мы уже который год не находим понимания в антимонопольном ведомстве, нас просто не слышат».
Позицию председателя комитета поддержали все присутствовавшие эксперты. Так, участники обсуждения подчеркнули, что в настоящий момент ФАС осуществляет принятие решений по картельным делам на основании весьма скудного набора косвенных доказательств, ведомство не проводит должной проверки и сбора материала.
В качестве возможных путей недопущения массового привлечения предпринимателей к уголовной ответственности было предложено законодательно закрепить «иммунитет для МСП» и повысить качество процедуры доказывания. Например, Алексей Костоваров предложил проводить более полный анализ рынка при рассмотрении дел по картелям на торгах, повышать стандарты доказывания по картелям, а также изучать экономику отношений, в результате исследования которой, в том числе, можно будет ответить на вопрос: действительно ли участникам торгов имело смысл договариваться о поддержании цены или реальным участником торгов, готовым поставить продукцию, был всего один хозяйствующий субъект, а остальные пришли «за компанию».
«В моей практике были примеры, когда ФАС возбуждала дела из-за понижения итоговой цены на торгах в пределах 0,5% – 3%. По мнению антимонопольщиков, имел место предварительный сговор. Но после проведения независимой оценки рынка выяснилось, что установленные пределы снижения цены многократно используются в качестве рыночного решения на вполне законных основаниях. Возбуждения дела можно было бы избежать, если бы ФАС изначально озаботилась проведением подробного анализа ситуации», — отметил советник адвокатского бюро «Линия права» Алексей Костоваров.
Алексей Ульянов обратил внимание на то, что справедливым было бы ужесточить ответственность для чиновников, которые зачастую и являются первопричиной создания картелей при государственных закупках.
В отношении закупок Кирилл Писенко также высказал предложение о необходимости возложения функции по госзакупкам на органы финансового регулирования и контроля, как это делается во многих странах. В последние годы в России сфера закупок стала контролироваться преимущественно с точки зрения целей защиты конкуренции, которые на самом деле в закупках выполняют вспомогательную роль и не могут быть основными. Важно обеспечить эффективность обеспечения публичных нужд, не допуская при этом неоправданных расходов бюджетов. Эти задачи далеко не всегда и не во всем могут быть обеспечены средствами защиты конкуренции и исключительно процедурного контроля. Конечно, противодействие картелям в сфере закупок — важное направление контроля. Но картель далеко не единственная, и возможно не самая острая проблема закупок. Контроль в закупках, в том числе процедурный, должен быть напрямую связан с проверкой достижения социально-экономического результата от закупок, в том числе обеспечения финансовых интересов государства, решением, прежде всего, задач удовлетворения публичных нужд.
Как отметил начальник правового управления ФАС России Артем Молчанов, позиция ведомства по отмене ужесточения уголовной ответственности в рамках «картельного пакета» остается отрицательной. При этом он согласился с необходимостью снижать количество дел ведомства и переходить от количества к качеству, а также подтвердил важность изменения подходов к судебной практике. В этом отношении планируется Постановление Пленума, в котором будет уточнено, что представляют собой косвенные доказательства и какое их количество является достаточной совокупностью.
Кроме того, Артем Молчанов предложил провести ревизию законодательства о торгах и найти первопричину большого количества нарушений в этой сфере, с которой и нужно дальше бороться, причем не только антимонопольными средствами. «Антимонопольное законодательство – это надстройка над регулированием системы организации и проведения торгов. Надо понять — насколько законодательство на сегодня отвечает своим целям и задачам с точки зрения эффективности расходования бюджетных средств, прозрачности этих процедур, повышения доступа к этим процедурам. Он также отметил, что попытки совершенствовать законодательство заплатками неэффективны, т.к. они усложняют законодательство, приводят к созданию механизмов ухода и обхода законодательства (например, схема «таран»).
В ходе заседания участники также обсудили пятый (цифровой) антимонопольный пакет, законопроект ФАС об «Оборотных штрафах за воспрепятствование проверкам», а также идею ведомства о создании законопроекта, предоставляющего службе доступ службы к банковской тайне.
Президент Независимого топливного союза Павел Баженов поддержал позицию «Деловой России» о недопустимости ужесточения уголовной ответственности по антимонопольным статьям. Он призвал ФАС активнее реагировать на обращения малых независимых АЗС, которые вытесняются с рынка крупными вертикально интегрированными нефтяными компаниями (ВИНК) путем завышения оптовых цен на нефтепродукты. Недоумение вызывают и заявления ФАС о наличии коллективного доминирования независимых АЗС в некоторых регионах. Вместо этого регулятору стоит обратить внимание на политику крупных ВИНКов. Также вызывает вопросы практика выдачи предостережений ФАС экспертам за прогнозы развития рынка.
Завершая заседание, Сергей Колесников напомнил членам комитета и экспертам о возможности разработки собственных предложений по изменению антимонопольного законодательства для их включения в ежегодный доклад ФАС о состоянии конкуренции в России. Направить предложения в ведомство можно до 7 марта 2019 года.
Несмотря на разногласия по многим вопросам, разговор получился конструктивным: стороны выслушали позиции друг друга, обменялись квалифицированными аргументами и договорились о дальнейшем взаимодействии по совершенствованию антимонопольного законодательства.
Источник: Коммерсант.
