Дощечки от инфаркта, маршрутка как картель, батут-монополист — требования контролеров давно стали предметом анекдотов. Чиновники этих примеров стыдятся — экономика от избыточного регулирования теряет 1,5-7,5% ВВП в год,— но сделать пока ничего не могут.
В 2014 году Роспотребнадзор выписал штраф семи компаниям из Новосибирска: «Рабочие места пользователей ПВЭМ не оборудованы подставками для ног, имеющими ширину не менее 300 мм, глубину не менее 400 мм, регулировку по высоте в пределах до 150 мм и по углу наклона опорной поверхности подставки до 20 град., с рифленой поверхностью и бортиком по переднему краю высотой 10 мм». Местные контролеры сообщили изумленным предпринимателям, что без такой подставки сотрудникам грозят инфаркт и смерть, а для большей убедительности ткнули носом в 10.5 СанПиН 2.2.2./2.4.1340-03. Ни в одном магазине таких подставок не оказалось (и как эта бизнес-идея никому не пришла в голову?). Предприниматели вернулись к инспектору: у вас самих небось тоже нет подставочки. «Как же! — возмутился чиновник.— Вот она. Своими руками сделал. А то инфаркт и смерть». Суд встал на сторону Роспотребнадзора.
Эти разговоры возникают после каждого кризиса, но обычно все заканчивается декларациями. На этот раз, кажется, вопрос стоит серьезнее, запустили даже сайт — «контроль-надзор.рф». Там можно ознакомиться с законопроектом «О государственном и муниципальном контроле», он должен заменить действующий федеральный закон N294 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Последний довольно жестко регламентирует плановые и внеплановые проверки и позволил немного снизить их количество. Отказ же от 294-ФЗ в пользу рамочного закона эксперты восприняли в штыки. Из-за разногласий с Минэкономики (автор законопроекта) Абызов даже перенес на 15 октября дату внесения его в правительство. Однако, как известно «Деньгам», обсуждения проекта завершены, сокращать или переписывать его не будут, к 10 сентября Минэкономики планирует окончательно его согласовать и передать в Белый дом.
По словам Сергея Плаксина, замдиректора Института государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ, предыдущая версия проекта была больше на 150 страниц, но после согласования из текста убрали все «раздражители» для ведомств. Кроме того, в нем вводятся новые формы контроля (допрос, наблюдение, осмотр территории и прочие), которые процессуально не описаны. «Сейчас контролирующие органы могут применять только проверку, и оснований для этого немного,— говорит Плаксин.— А новый документ создает для ведомств своего рода меню, из которого они смогут выбирать тот же допрос, который сейчас применяется только налоговиками. Движение от частного к общему неизбежно приведет к обратному движению — от общего к частному». Более того, регламентировать новые формы контроля предлагается на уровне правительства, что приведет к протаскиванию ведомствами своих интересов. «То есть из системообразующего,— говорит Плаксин,— закон превращается в рамочный, который может добавить проблем бизнесу».
В Минэкономики считают, что и сейчас контролирующим органам ничто не мешает использовать формы контроля, не предусмотренные законом о проверках. Например, Роскомнадзор проверяет соблюдение правил использования радиочастотного спектра: едет автобус, снимает показатели радиоэфира. «С точки зрения закона о проверках непонятно, что это такое,— говорит директор департамента госрегулирования экономики Минэкономики Алексей Херсонцев.— Однако законом «О связи» это предусмотрено». Фиксация этих форм в базовом законе необходима для перехода к риск-ориентированному подходу: вместо жесткой проверки можно ограничиться предварительным осмотром, опросом и вообще наблюдением, не прибегая к контакту с предпринимателем. Большинство контролирующих органов сейчас этого делать не имеют права. В то же время максимально жестко регламентировать случаи применения этих форм контроля только в законе неразумно, считает Херсонцев, потому что у разных ведомств свои особенности. Кому-то нужны только внеплановые проверки, а кому-то — постоянное наблюдение вместо плановых проверок. «Когда пытаешься все зарегламентировать в деятельности человека, от которого ты при этом требуешь результативности, он включает итальянскую забастовку,— говорит Херсонцев.— Нужно искать баланс, и мы его ищем. Тут нужна гибкость, а эксперты трактуют ее только как почву для коррупции и злоупотреблений». Менее гибкий подход привел к тому, что из 294-ФЗ надзорные органы стали «выходить», теперь он де-факто не действует.
Требования длиною в вечность
По мнению Плаксина, предпринимателей беспокоит не столько количество проверок, сколько непредсказуемость их последствий. Отчасти это происходит из-за огромного количества обязательных требований, которые предприниматель физически не может запомнить или не хочет соблюдать, так как они порой неактуальны, не решают проблему реальной безопасности и даже могут привести к нерентабельности бизнеса.
В Новосибирской области в 2013 году Россельхознадзор оштрафовал компанию, которая занимается хранением и реализацией премиксов для животных. Мол, они должны иметь обязательную государственную регистрацию. Стоимость месячной потребности птицефабрики в добавках — 4,2 млн руб., а исследования обойдутся в 4-8 млн руб. Другой пример — компания продает колбасу, но магазины требуют ветеринарные сертификаты, их ежедневно спрашивают контролеры. Зачем — не ясно. Но стоят они от 500 до 2-3 тыс. руб. за тонну.
Роструд тоже часто проверяет формальности, например наличие графика отпусков или журнала о проведении инструктажа по технике безопасности. Все знают, что это не влияет на то, ходят ли работники в отпуск и был ли инструктаж. «На эту тему есть анекдот,— говорит Плаксин.— Приходит к бизнесмену с проверкой инспектор, видит лопату на щите и говорит: «Так, лопата висит в неположенном месте и не окрашена. Пишите: два нарушения». Бизнесмен хватает лопату, выбрасывает в окно и кричит: «Пишите: одно нарушение, лопаты нет»».
Но не всем хватает такой смекалки. Зооаптеку в Приморье оштрафовали за несоблюдение лицензионных требований: в помещении, где продавались лекарства для животных, не было гигрометра. Впрочем, и препаратов, при хранении которых требуется соблюдение режима влажности, там тоже не было, они были в другом помещении, где гигрометр был. Штраф — 50 тыс. руб. Или еще: бензовозы обязаны тащить за собой громоотвод в виде цепи, которая искрит и может спровоцировать взрыв.
Еще хуже, когда требования не просто противоречат здравому смыслу, но и вообще недоступны. Фермеры жалуются на Россельхознадзор, который использует санитарные правила 1980-х годов. Достать их можно разве что в Ленинской библиотеке. Хотя в Минэкономики уверены, что использовать законодательные акты другой страны (пусть и ушедшей) в принципе незаконно, суды считают иначе. Ведомства ссылаются на то, что у них нет полномочий для разработки новых требований, а жить как-то надо.
Истории абсурда рождаются оттого, что надзорные органы не хотят брать на себя ответственность. Проще поместить в СанПиНы все, что можно, чем проводить их ревизию и брать политическую ответственность за то, что где-то упала картина с железной рамкой, чиркнула о степлер, подожгла лежащие на полу бумажки и спалила весь офисный центр. Поэтому заставить ведомства отменить лишние требования не так-то просто. Так что ведро с песком в кафе должно стоять, и все тут.
Любовь к малым формам
Антимонопольный эксперт Вадим Новиков, старший научный сотрудник РАНХиГС, предлагает сравнивать нынешний госконтроль с рамкой металлодетектора, которая настолько чувствительна, что откликается даже на железо в поливитаминах. То есть слабые с точки зрения здравого смысла нарушения не только замечаются, но и квалифицируются как грубые. «Отсюда появляются, например, идеи нулевого промилле, то есть максимально широкое определение опасного поведения, с тем чтобы все сомнения в опасности трактовались в пользу ее наличия,— говорит Новиков.— И низкие стандарты доказывания, то есть маленькая планка при определении того, что опасное поведение действительно было».
Стремление к тому, чтобы каждый вор сидел в тюрьме, приводит к обратному эффекту: ресурсы ведомств отвлекаются на мелкие нарушения, а на расследования крупных не хватает сил, времени и денег. Среди стран, входящих в антимонопольный рейтинг Global Competition Review, на ФАС приходится 80% дел по «злоупотреблению доминирующим положением». При этом на ФАС приходится 24% сотрудников и 5% совокупного бюджета всех ведомств. «Это означает, что в каждое дело вкладывается меньше, чем в других странах: в 13 раз меньше рабочего времени и в 76 раз меньше бюджета»,— говорит Новиков.
Уже из этой реальности рождаются анекдоты из практики ФАС. Помимо ставшего мемом «батутного дела» (двух ИП в Горно-Алтайске оштрафовали за одинаковые цены на прыжки на батутах — 50 руб.) ФАС наказывала детский сад N82 в Санкт-Петербурге за то, что он заказал услугу кейтеринга, а не продукты по отдельности — морковку, капусту и картошку для супа. А в 2013 году ИП Мамоненкова В. В. (водитель маршрутки) обвинили в создании картеля, когда он попросил коллегу-ИП заменить его на маршруте. ООО «Кино Сити Новосибирск» было признано занимающим доминирующее положение на рынке попкорна (в границах торгового центра) и оштрафовано на 2 млн руб.
По данным Новикова, в 2014 году из 1448 заведенных ФАС дел 35% открывалось в отношении малого и среднего бизнеса и только 6% — в отношении 100 крупнейших компаний. В ФАС эти истории абсурда не очень любят и надеются, что четвертый антимонопольный пакет окончательно закроет эту тему (претензии смогут предъявляться только к компаниям с выручкой более 400 млн руб., кроме картелей и запрещенных вертикальных соглашений). Более того, третий пакет уже снизил количество таких анекдотов. Новиков согласен, что дел становится меньше, но доля малого бизнеса в делах ФАС за три года изменилась не сильно (с 39% до 35%). Кроме того, его смущает оговорка в новых поправках: картели ФАС находит в самых причудливых местах.
Решить проблему призван риск-ориентированный подход. «По данным самих ведомств, доля компаний, охваченных ежегодными проверками, даже у лидеров (МЧС, Роспотребнадзор и другие) составляет 15-18% в год,— говорит Плаксин.— То есть компанию одно ведомство проверяет раз в пять-шесть лет. В среднем же ведомства охватывают только 6% компаний (раз в 25 лет). Фактически это означает полное отсутствие госконтроля, так как внеплановые проверки зачастую не приносят результата». Иными словами, реально опасные объекты, о которых все знают, нельзя проверять чаще чем раз в три года, а многие и вовсе избегают проверок. В Минэкономики планируют ввести инструмент чек-листов, где было бы отмечено только несколько самых важных с точки зрения безопасности требований. Но риск-ориентированный подход предполагает совсем другое мышление. Нужно смириться с тем, что мелкие нарушители будут ходить без наказания, небольших пожаров станет больше, а еда окажется нестерильной.
Но такой подход вряд ли способен побороть коррупцию и произвол — реальную причину многих надзорных анекдотов. В 2010 году дальнобойщиков Илью и Романа Карпуниных из Алтайской транспортной компании тормознули в Набережных Челнах за перевес на 2,5 тонны, хотя предыдущие посты они прошли нормально. Они ночевали в машине и протестовали больше месяца. Весы были то ли сломаны, то ли подкручены — непонятно. Суд встал на сторону контролеров — кстати, 90% подобных дел проходит вовсе по перевесу на 100-150 кг.
«Вспоминается еще случай,— говорит Плаксин.— Приходит на свиноферму полиция с проверкой, а следом за ней — ветеринары, которые штрафуют фермера за «присутствие посторонних лиц на объекте». Это шутка такая или сговор?» «Эта история уже за пределами обсуждаемого нами законопроекта,— говорит Херсонцев.— Ведь предприниматели жалуются в основном на нелегальный контроль. А закон описывает добросовестную практику и не может бороться с неофициальным контролем. Это уже вопрос культуры и других методов воздействия».
В Федеральной налоговой службе эту практику удалось побороть с помощью грамотно расставленных KPI для чиновников. Как только результативность стала зависеть от объема собранных налогов, палочная система исчезла сама собой. Но это исключение. Привязать деятельность гаишников или пожарных к количеству смертей и пожаров невозможно. Даже в бизнесе KPI работает только с проектами.
Но главное: общество должно захотеть, чтобы контроля было меньше. На этот счет у Новикова есть еще одна история. У его знакомого на дачу приезжает автолавка: «Появился такой правдолюб и на собрании поднял тему: цены завышены, надо жаловаться, будет знать. И на этом собрании вдруг случилась неожиданная и непривычная для нас вещь: этого мужика вдруг заткнули. Люди рассудили так: автолавка ездить к нам не обязана? Нет. А вдруг перестанет? А автолавка даже с высокими ценами все же лучше, чем никакой автолавки».
Источник: КоммерсантЪ
