Поводом стала инициатива ведомства Игоря Артемьева, которая вместо развития конкуренции приведет к переделу рынка в пользу крупнейшего игрока, падению инвестиций, отказу от строительства судов на отечественных верфях.
Открытое письмо имеет следующее содержание:
14 июля 2018 года ФАС выпустила Доклад «О состоянии конкуренции в Российской Федерации за 2017 год». Он содержит раздел 3.13 «Рыбохозяйственный комплекс, рыболовство и рыбоводство (товарная аквакультура). Поскольку на основании этого доклада принимаются решения об изменении нормативного регулирования в различных отраслях экономики РФ, в частности в рыбодобывающей отрасли, рассмотрим вышеуказанный раздел 3.13 и обстоятельства, при которых он появился.
Вопреки утверждениям зам. руководителя ФАС России Р. Петросяна в публикации «Не выловишь и рыбку» в «Российской Газете» (Федеральный выпуск №7639 от 13.08.2018 г.), Доклад готовился в обстановке закрытости от отраслевых объединений и участников отрасли. Не было проведено предварительного рассмотрения Доклада на заседании Экспертного совета по развитию конкуренции в рыбохозяйственном комплексе РФ, а на рассмотрение проекта Доклада на заседании Общественного совета при ФАС России представители рыбохозяйственного комплекса не приглашались. Замечания и предложения РСПП, ВАРПЭ и других общественных объединений отрасли, своевременно направленные в ФАС РФ, не нашли отражения в тексте Доклада.
Более того, в той же публикации в «РГ» утверждается, что от отраслевых объединений не было получено никакой обратной связи.
Эксперты задаются вопросом, почему представители ФАС не участвуют в совещаниях по обсуждению своих собственных инициатив по изменениям в рыбодобывающей отрасли на площадке РСПП, не видно их и в телевизионных программах по обсуждению предложений по реформированию рыбодобывающей отрасли. Поскольку ФАС не идет на диалог с деловыми кругами отрасли на других площадках, мы вынуждены обратиться с настоящим открытым письмом, и тем самым подтвердить, что обратная связь от представителей отрасли на инициативы ФАС существует.
Раздел 3.13 Доклада содержит резко негативную оценку состояния дел в рыбопромышленной отрасли РФ. По мнению ФАС, в рыбохозяйственном комплексе наблюдается «снижающаяся эффективность производства», «отсутствие устойчивого роста финансовых результатов», «отрасль характеризуется своей закрытостью, в связи с чем наблюдается концентрация рынка продукции из водных биоресурсов между крупнейшими группами лиц».
При этом в Докладе не содержится ни одной цифры или ссылки на какой-либо источник, подтверждающий указанные выводы. В качестве меры для исправления ситуации в отрасли предлагается вводить новые аукционы на права добычи (вылова) водных биоресурсов (ВБР) с периодичностью каждые 3-5 лет, несмотря на то, что права на вылов ВБР уже были ранее распределены на аукционах и затем перезакреплены за действующими добросовестными пользователями на новый срок согласно действующему законодательству.
Раздел 3.13 доклада не содержит логики и взаимосвязи между указанными «проблемами», предлагаемыми путями их решения и прогнозируемыми результатами. По нашему мнению, есть смысл разобрать каждую из «проблем» отдельно.
Цитата из доклада ФАС:
«Анализ существующего состояния рыбохозяйственного комплекса показал, что основные целевые показатели Стратегии развития (имеется в виду Стратегия развития РКХ 2020) не достигнуты, наибольшая результативность достигнута по показателям, связанным с выловом и импортозамещением. При этом текущее состояние отрасли носит скорее отрицательный характер, потому как сложившаяся модель характеризуется: слабым ростом за счет наращивания вылова при неизменной структуре производства и глубине переработки; снижающейся эффективностью производства; отсутствием устойчивого существенного роста финансовых результатов и другое».
Между тем, Комиссия РСПП по рыбному хозяйству и аквакультуре изучила доклады «Социально-экономическое положение России» и «Финансы России» Росстата и отчет «О поступлении налогов и сборов в консолидированный бюджет Российской Федерации по основным видам экономической деятельности» (№ 1-НОМ) ФНС России и установила следующее. Сальдированный финансовый результат предприятий по виду экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство» составил: в 2013 г. – 23 млрд руб., в 2014 г. – 11,1 млрд руб., в 2015 г. – 62,7 млрд руб., в 2016 г. – 83 млрд руб., в 2017 г. – 83,4 млрд руб.
Отраслевая выручка составила: в 2013 г. – 137,9 млрд руб., в 2014 г. – 170,1 млрд руб., в 2015 г. – 269,9 млрд. руб., в 2016 г. – 290,9 млрд руб., в 2017 г. – 310,1 млрд руб. Совокупные фискальные поступления предприятий по виду экономической деятельности «Рыболовство, рыбоводство» в 2015 г. – 31,7 млрд руб., в 2016 г. – 39,1 млрд руб., в 2017 г. – 42,3 млрд руб.
Рыбохозяйственная отрасль лидирует среди других отраслей промышленности, связанных с добычей и использованием сырьевых ресурсов, по темпам инвестиций в основной капитал, опережая топливно-энергетический комплекс. Объем инвестиций в рыбной отрасли в 2016 году вырос по сравнению с 2008 годом в 3,5 раза. В сфере добычи ископаемых – в 1,9-2,5 раза.
Происходит финансовое оздоровление отрасли, снижение доли «плохих долгов»: просроченной задолженности в общем объеме кредиторской задолженности. Это подтверждает долгосрочные планы бизнеса, долгосрочный горизонт планирования отрасли. По темпам и объемам сокращения доли «плохих долгов» рыбохозяйственный комплекс демонстрирует лучшую динамику по сравнению с другими пищевыми отраслями. За период с 2005 по 2014 годы объем просроченной кредиторской задолженности сельскохозяйственных предприятий увеличился в 2,5 раза (с 10,2 млрд рублей до 25,6 млрд рублей), пищевых перерабатывающих предприятий – в 5 раз (с 3,7 млрд рублей до 19,7 млрд рублей), а в рыбопромышленной отрасли – наоборот сократился в 5 раз (с 4,5 млрд рублей до 0,9 млрд рублей).
Рыбопромышленная отрасль вернула статус надежного работодателя. На протяжении последних десяти лет средняя зарплата работников комплекса превышает среднюю по стране, по итогам 2016 года – в 1,5 раза. Размер средней заработной платы в отрасли – более 54 тыс. рублей – делает отрасль конкурентной по сравнению с другими видами деятельности (средняя зарплата здесь выше, чем в сферах государственного управления и обеспечения военной безопасности, транспорта и связи, металлургического производства, обработки древесины и производстве изделий из дерева и др.). Количество работников, занятых в отрасли, превышает 200 тыс. человек. (Источник – Отчет Экспертного института социальных исследований «Рыбохозяйственный комплекс России: от стабилизации к развитию»).
Таким образом, данные, содержащиеся в официальных документах ФНС России и Росстата, полностью опровергают голословные утверждения ФАС о снижающейся эффективности производства и отсутствии существенного роста финансовых результатов в рыбопромышленной отрасли.
Цитата из доклада ФАС:
«Применение указанного механизма (аукционов) приведет к появлению новых участников рынка и соответствующему снижению уровня концентрации крупных групп лиц, что, несомненно, приведет к созданию эффективной конкурентной среды, а также будет способствовать снижению цен на рыбную продукцию для конечных потребителей».
По нашему мнению и по оценке экспертов это приведет к прямо противоположным результатам. Цены на право вылова ВБР при введении новых аукционов спрогнозировать достаточно сложно. Например, оценка финансовой выгоды для бюджета от продажи на аукционах прав на вылов 50% краба в последнее время претерпела существенные изменения. Нельзя предполагать такие же высокие удельные цены на аукционах, где распределяется сразу 50% самых рентабельных ВБР, какие были на последних аукционах, где распределялись объемы на порядок меньшие. Таким образом, цены на предыдущих аукционах формировались исходя из предположения, что впоследствии эти доли будут перезакрепляться за компаниями по историческому принципу (как это предусмотрено законодательством), и лоты при этом были небольшие. В условиях введения периодических аукционов, причем сразу на крупные объемы ВБР, удельные цены (цены за одну тонну продаваемых прав на вылов ВБР) будут в разы ниже.
Собственных средств на новые аукционы рыбопромышленникам (особенно малому и среднему бизнесу) не хватит, деньги вложены в производство и не могут быть безболезненно изъяты из оборота. Поэтому побеждать на аукционах будут крупные и крупнейшие компании, у которых есть доступ к внешним недорогим источникам финансирования, и в основном это будут не рыбаки, а представители более крупного бизнеса. Чем больше компания, чем выше уровень концентрации ресурсов, тем больше шансов получить финансирование и тем дешевле будут обходиться заимствования.
Таким образом, применение механизма аукционов при распределении прав на вылов ВБР приведет не к снижению, а к повышению уровня концентрации крупных групп лиц, то есть к результатам, прямо противоположным тем, которые заявляет ФАС в своем докладе.
Влияние такой «конкуренции» на розничные цены на рыбопродукцию может быть только одним: цены будут расти. Постоянная перепродажа одного и того же биоресурса (права на его вылов) не может привести к снижению цен на готовую продукцию, поскольку ведет к неконтролируемому росту издержек рыбопромысловых компаний. А увеличение издержек производителя приводит к увеличению цен.
Таким образом, применение механизма аукционов при распределении прав на вылов ВБР приведет не к снижению, а к повышению цен на рыбную продукцию для конечных потребителей, то есть к результатам, прямо противоположным тем, которые заявляет ФАС в своем докладе.
Цитата из доклада ФАС:
«Рыболовная отрасль характеризуется своей закрытостью, в связи с чем наблюдается концентрация рынка продукции из водных биоресурсов между крупнейшими группами лиц».
Относительно закрытыми для новых участников являются все без исключения природоресурсные отрасли, как правило, это стратегические отрасли промышленности. Относительно закрытыми также являются нефтяная, горнорудная, золотодобывающая отрасли. И, по мнению ФАС, приход новых участников в эти отрасли не требуется (по крайней мере, ведомство не вносило предложений о продаже каждые 3-5 лет части месторождений). По логике ФАС, закрытой отраслью также является сельское хозяйство, поскольку права на основной актив – сельскохозяйственные земли, не продаются на аукционе «раз в 3-5 лет», а закрепляются либо на праве собственности (т.е. бессрочно), либо на правах долгосрочной аренды, с преимущественным правом для добросовестного арендатора на продление договора аренды на новый срок.
Напрашивается сравнение с широко обсуждаемой сейчас в СМИ идеей помощника президента РФ Андрея БЕЛОУСОВА об изъятии сверхдоходов у металлургов, горнодобытчиков и химиков. Оказалось, что для них характерно все то же самое, что ФАС вменяет в вину краболовам и рыбакам: сверхприбыль, закрытость для новых игроков, монопольное право распоряжаться месторождениями, низкая конкуренция. Добыча металлов гораздо более сконцентрирована чем добыча краба и рыбы (например, доля ПАО ГМК «Норильский никель» в добыче и производстве никеля в РФ – более 90%). Но о возможности пересмотра правил распределения ресурсов здесь даже не говорят, все права пользования давно распределены, и никому не приходит в голову перераспределить 50% ранее проданных месторождений путем проведения электронных аукционов. Дискуссия ведется даже не о повышении налоговой нагрузки, а лишь о «добровольных» инвестициях в приоритетные проекты.
На этом фоне предложения ФАС по реформированию рыбохозяйственного комплекса выглядят абсолютно революционными и открывают путь к пересмотру всех имущественных правоотношений в стране.
У рыбаков, в отличие от металлургов и химиков, начиная с 2019-го года появляются добровольно-принудительные инвестквоты на 20% всех высокорентабельных ресурсов, а также увеличенные в разы сборы за ВБР и поэтому предложения ФАС, нашедшие отражение в распоряжении Правительства, являются драконовскими и абсолютно не соответствуют подходам Правительства к другим, на порядок более крупным бизнесам.
Подходы к изъятию сверхприбыли во всех высокорентабельных ресурсных отраслях РФ должны быть едины – либо Правительство договаривается с бизнесом о дополнительных инвестициях, либо у всех каждые 3-5 лет забирают часть бизнеса (ресурсов) и продают на аукционах для прихода новых участников и пополнения бюджета.
Полезно вспомнить, что аукционы по продаже квот на вылов ВБР в России были проведены в 2001-2003 годах. Результаты этой практики были отражены в докладе президиума Госсовета «О развитии рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации» в октябре 2015 года: «Принцип реализации квот на аукционах привел в 2003-2004 годах к кризису рыбной отрасли. Отраслевая прибыль в 2001 году по сравнению с 2000 годом упала в девять раз – до 807 млн рублей. Дальше убытки только росли: в 2002 году – 5,2 млрд рублей, а в 2003 году – 18 млрд рублей. Кредиторская задолженность увеличилась с 37,7 млрд рублей в 1999 году до 70 млрд рублей в 2004 году, достигнув 82% стоимости произведенной продукции».
Доступ к промыслу не является закрытым. Новые участники могут обеспечить свое присутствие на промысле (видимо, в докладе ФАС имелось в виду именно присутствие на промысле, а не на рынке готовой продукции из ВБР) следующими способами:
— покупка на аукционах квот на вновь вводимые ресурсы;
— покупка действующей компании, наделенной квотами;
— участие в программе инвестквот;
— покупка на аукционе долей квот, изъятых у недобросовестных пользователей за нарушение правил рыболовства, или выставленных на аукционы по другим причинам, например, банкротство предприятий, предприятие находится под иностранным контролем и т.д.;
— промысел водных биоресурсов, в отношении которых не устанавливается ОДУ (общедопустимый улов).
История прихода в отрасль такого крупнейшего на данный момент участника, как Русская Рыбопромышленная Компания, доказывает, что отрасль не является закрытой. При этом РРПК является, по терминологии ФАС, «новым участником», который, тем не менее, приобрел несколько компаний, владеющих правами на вылов более 300 тыс. тонн минтая и сельди именно в период действия исторического принципа.
Другой пример отсутствия закрытости в отрасли – АО «Архангельский траловый флот», 100% акций которого до конца 2013 года принадлежали Российской Федерации и были проданы на торгах в порядке приватизации. Участвовать в этих торгах и соответственно приобрести акции могли все желающие. АО «АТФ» – одно из крупнейших предприятий отрасли, основным активом которого на момент приватизации были доли в общем объеме квот. И именно за право пользования этими долями ВБР (которое, по утверждению заместителя руководителя ФАС, «не может являться имущественным правом») и формировалась цена на торгах, а не за долги АТФ и его старые суда.
Говоря о «концентрации рынка продукции из водных биоресурсов между крупнейшими группами лиц», ФАС не приводит ни одного примера. О концентрации какого рынка, какой продукции идет речь? Каковы продуктовые границы этого товарного рынка, каковы его географические границы, как он определен? Каков уровень концентрации на различных товарных рынках продукции из водных биоресурсов? Неужели ФАС делает подобные заявления, основываясь на результатах анализа упоминаемого рынка, проведенного в соответствии с приказом Федеральной антимонопольной службы от 28 апреля 2010 года № 220 «Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке»? Или это просто попытка обосновать необходимость введения новых аукционов?
Возможно, ФАС не видит разницы между «рынком рыбопродукции» и «долями квот на право вылова ВБР» или считает, что через регулирование добычи удобнее регулировать товарные рынки рыбопродукции. Район промысла ВБР, в котором распределены права на вылов долей квот ВБР, не является товарным рынком, там нет товарно-денежных отношений, там ничего не продается и ничего не покупается. Там даже нет конкуренции за вылов, поскольку доли квот каждой компании строго определены, и компания не имеет права выловить больше, чем указано в разрешении на промысел. Поэтому новая инициатива ФАС по ограничению долей пользования каждого ВБР внутри каждого района промысла не более 35% для одной группы лиц вызывает недоумение. Или имеется в виду подобное ограничение по каждому виду ВБР в целом по стране, а не по определенному промысловому бассейну или району промысла?
Никакой географической связи района промысла и товарного рынка рыбопродукции нет. На рынках рыбопродукции существует реальная конкуренция, поскольку в России нет ни одной добывающей компании или группы компаний, в отношении которых были бы установлены признаки доминирования на том или ином товарном рынке. Если это не так, убедительно просим ФАС предоставить доказательства обратного.
Цитата из доклада ФАС:
«В целях развития конкуренции, … введения механизма выделения по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3-5 лет) части квот, из ранее распределенного по «историческому принципу» объема квот, который должен будет предоставляться путем проведения аукциона в электронной форме…».
Утверждение ФАС выглядит нелогичным. Каким образом и на каком товарном рынке продажа на аукционах раз в 3-5 лет квот на вылов ВБР будет способствовать развитию конкуренции?
Как известно, инвестиции в рыбопромышленной отрасли окупаются не быстро, сроки варьируются от 7 до 10 лет. Бизнес не будет инвестировать в проекты окупаемостью в 7-10 лет, если каждые 3-5 лет нужно будет идти на аукцион и заново покупать основной производственный актив любой рыбопромышленной компании – квоты, причем по непрогнозируемой цене и без всяких гарантий. А о строительстве новых судов придется вообще забыть. Срок службы судна не менее 25 лет, а срок его окупаемости 10-15 лет. Предложения ФАС фактически исключают долгосрочные инвестиции в рыбопромышленной отрасли.
Отрасль лишится не только стимулов к развитию, но и источников инвестиций. Кредитуя рыбопромышленные компании, банки и оценщики оценивают бизнес исходя из прогнозных показателей рентабельности и денежного потока на срок 7-10 лет. Именно эта оценка играет ведущую роль при принятии банками решения о выдаче рыбакам кредитов, особенно долгосрочных.
Возврат к практике аукционов, тем более каждые 3-5 лет, делает невозможным долгосрочное планирование деятельности компании, поскольку исключает возможность спрогнозировать объем выделяемых компании квот даже на 1-2 года вперед, ведь невозможно предсказать, сколько, каких квот и по какой цене будет перераспределено через аукционы в следующий раз.
В результате произойдет пересмотр условий по текущим долгосрочным кредитам, в том числе и выданным для строительства судов по программе инвестквот. Банки будут закладывать возникающие риски в прогнозные финансовые модели компаний, что потребует создания дополнительных резервов (т.е. увеличивать расходы банков). В случае залога долей/акций рыбопромышленных компаний в качестве обеспечения кредита стоимость такого обеспечения будет снижаться, что потребует предоставления дополнительного обеспечения. В случае отсутствия такового может последовать отказ от дальнейшего финансирования проекта с требованием досрочного возврата всех полученных средств. На практике это будет означать дефолт компаний, реализующих инвестиционные проекты.
Но не приведет ли это к изменению нормативного регулирования в отрасли и ущемлению прав юридических и физических лиц, закрепленных в Конституции РФ? Не будут ли они нарушены предлагаемыми изменениями?
Права на долю в общем объеме квот закреплены за предприятиями на основании действующего законодательства и «выделение по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3-5 лет) части квот, из ранее распределенного по «историческому принципу» объема квот» будет являться умалением прав предприятий.
Конституционный суд при рассмотрении дел не ограничивается признанием и недопустимостью отмены уже возникшего права (что будет иметь место при выделении по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3-5 лет) части квот из ранее распределенного по «историческому принципу»), но указывает на необходимость учета законных ожиданий лица относительно возникновения данного права в будущем (в данном конкретном случае учет законных ожиданий добросовестных пользователей ВБР на перезаключение договора о закреплении части квот по окончании его срока неограниченное число раз).
Предлагаем ФАС ознакомиться с Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 июня 2015 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В целом позиция Конституционного суда по умалению законодателем прав граждан и юридических лиц высказана в целом ряде рассмотренных им дел.
Согласно правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации, изменение законодателем ранее установленных прав лиц должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, предполагающий правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики. С тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты. То есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано (постановления от 16 декабря 1997 года № 20-П, от 24 мая 2001 года № 8-П, от 19 июня 2002 года № 11-П, от 23 апреля 2004 года № 9-П, определения от 4 декабря 2003 года № 415-О, от 15 февраля 2005 года № 17-О, от 1 декабря 2005 года № 521-О и т.д.).
Мы считаем, что предложения ФАС о «выделении по заданным критериям и на регулярной основе (раз в 3-5 лет) части квот, из ранее распределенного по «историческому принципу» объема квот» являются антиконституционными, поскольку лишают участников соответствующих правоотношений уверенности в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты. В том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
Лишать прав, приобретенных в законном порядке и на основании действующего законодательства – антиконституционно.
Более того, доля в общем объеме квот является не просто «правом», а конкретно имущественным правом, т.е. разновидностью имущества, принадлежащего юридическим и физическим лицам (ст. 128 ГК РФ). Таким же имуществом, как деньги, вещи и т.д. Желающие более подробно разобраться могут ознакомиться с определением Конституционного Суда РФ от 6 июля 2001 г. № 151-О, с судебными актами по арбитражным делам № А42-8053/2008 и № А24-881/2014.
То, что предлагает ФАС, может быть воспринято как попытка изъятия части имущества, принадлежащего юридическим и физическим лицам. Не создаст ли это почву для пересмотра всей системы имущественных правоотношений в стране?
Все, включая государственные органы, должны уважать и соблюдать основной закон страны – Конституцию РФ, а не разрабатывать противоречащие Конституции планы.
Согласно п. 3. ст. 35 Конституции РФ, «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».
Приглашаем ФАС к открытой дискуссии с рыбопромышленниками по затронутым в настоящем письме темам, определяющим перспективы развития рыбодобывающей отрасли.
Источник: Коммерсант.
