Контроль ради контроля

Экономист Алексей Ульянов о том, как процедурный контроль госзакупок ведет к монополизации

Российскую систему госзакупок критикуют все: заказчики, поставщики и даже регуляторы в лице Федеральной антимонопольной службы (ФАС). При этом основная дискуссия ведется вокруг недостаточности контроля, который никак не может обуздать коррупцию в госзакупках. Только в основной закон «О контрактной системе…» (44-ФЗ) с момента его принятия четыре года назад изменения вносились 38 раз, т. е. практически по 10 в год, и большинство из них было направлено на «совершенствование» и «повышение эффективности» контроля.

Проведенное нами исследование и мониторинг подтверждают: контроль не только избыточен, он бессмыслен, мелочен, его издержки превышают потенциальную выгоду от выявления нарушений, он порождает отрицательную селекцию. И все это накладывается на специфическую российскую традицию, когда жесткие нормы закона применяются к простым смертным (в нашем случае – небольшим заказчикам, бюджетным учреждениям и некрупным поставщикам), а особы, приближенные к императору (в нашем случае – «короли госзаказа»), оказываются выше закона.

Это подтверждается структурой госзакупок, в отношении которых ФАС были выявлены нарушения, при этом выводы нашего анализа поразительно совпали с исследованием Аналитического центра при правительстве РФ (небольшие различия вызваны тем, что последний брал все госзакупки, по которым ФАС выявила нарушения, а мы – только те из них, где решение ФАС было обжаловано в суде). Получается, что почти 10% дел возбуждено по закупкам на сумму до 100 000 руб., а в целом 3/4 дел ФАС – по закупкам, которые по мировым меркам относятся к категории мелких (до $150 000, или 9 млн руб.). Поразительно, что даже согласно закону 44-ФЗ закупки на такую сумму относятся к категории мелких и по ним заказчик освобожден от ряда требований к отчетности. Но, как выяснилось, не освобожден от риска подачи жалоб, которые регулятор с удовольствием рассматривает, несмотря на то, что даже потенциальный эффект от выявления «нарушения» явно не превысит расходов на контроль, заседания комиссий и судебные тяжбы.

На предложение «Деловой России» отказаться от контроля за мелкими закупками ФАС ответила отказом. По мнению регулятора, освобождать мелкие закупки от контроля нельзя потому, что иначе «указанные закупки станут <…> неподконтрольными».

Ежегодно в России по госзаказу проходит 3,3 млн закупочных процедур, проконтролировать все невозможно, необходима цена отсечения, размер которой можно обсуждать. При этом на 15% от числа всех закупок с начальной ценой свыше 1 млн руб. приходится 85% госзаказа по стоимости. Очевидно, что именно на них и необходимо сосредоточиться.

Отказ от концентрации внимания регулятора на крупных закупках приводит не только к тому, что вне закона остаются «короли госзаказа» (с ними в нынешних политических условиях ФАС при всем желании не смогла бы ничего сделать), но и к тому, что от его внимания ускользают очевидные нарушения в интересах чиновников среднего уровня. Так, регулятор не выявил нарушений при тендерах на организацию отдыха московских школьников в Карелии, приведшую к гибели 15 подростков. Несмотря на то что в течение трех лет в них раз за разом побеждали аффилированные структуры, понижая цену на 0,5 и 1% соответственно. В прошлом году ФАС не заметила, как фирма с уставным капиталом 25 000 руб. выиграла чуть ли не все тендеры на уборку московских школ, применяя стратегию откровенного демпинга и зачастую не собираясь исполнять контракты: нарушение было выявлено после нашего обращения и проверки, организованной Департаментом образования г. Москвы.

Оспоренные ФАС закупки не только более мелкие, но и более конкурентные – с большим снижением цен и большим числом участников, чем в среднем по госзаказу. Представим себе два тендера: первый – на 500 млн, второй – на 5 млн руб. На первый заявилось два участника (известные в регионе фирмы с давней историей взаимоотношений), которые в результате «упорной» борьбы снизили цену на 0,5%. На второй – 15 МСП, они реально бились до последнего, снизив цену на 30%. Как вы думаете, по какому из тендеров в ФАС будет 0 жалоб, а по какому – 14? Конечно, ФАС проводит работу по фильтрации жалоб, но, учитывая низкую зарплату сотрудников, она не может служить гарантией от отрицательной селекции.

Наш анализ показал, что в оспоренных ФАС закупках было в среднем 3,7 участника и цена снизилась на 15,3% от начальной при 2,7 участника и 8,2% снижения цены по госзаказу в среднем. Причем данные по госзаказу взяты только по электронным аукционам, т. е. в реальности разрыв оспоренных закупок со среднестатистическими еще больше.

Например, ФАС нашла сговор четырех небольших компаний, которые участвовали в 12 мелких тендерах на техобслуживание кондиционеров в Чувашии. Суд отменил решение ФАС, выявив, что только в одном тендере из 12 все четыре компании участвовали вместе, в остальных состав постоянно менялся и общее число участников было не менее 10. Суд не выявил синхронности в поведении «картельщиков» (цена каждый раз снижалась значительно и на разный процент), аффилированности между ними тоже не было.

В другом деле ФАС выявила сговор при покупке Московским университетом культуры и искусств клавесина и рояля. Суд установил, что одинаковые цены участников заданы ценой иностранного поставщика. Отменил суд и решение ФАС против двух клининговых компаний на уборку в Третьяковской галерее, поскольку установил, что дело возбуждено по анонимке (депутатский законопроект о введении госпошлины за подачу жалоб по закупкам, чтобы хоть как-то ограничить «гринмейл» против добросовестных участников торгов, отклонен из-за отрицательной позиции ФАС).

Процедурный контроль за закупками не просто неэффективен, он порождает отрицательную селекцию. Добавим к этому, что один участник может подать жалобу в ФАС, а второй – в органы муниципального или регионального контроля, и картина контролируемого хаоса станет полной. Именно поэтому процессуального контроля нет в развитых странах: в США нет вообще, в ЕС нарушение процедур может рассматриваться в рамках разбирательства – достигал ли заказчик поставленной цели или злоупотреблял. Ведь государству и налогоплательщику, в принципе, безразлично, на что тратит директор школы, обеспечивший ее повышение в рейтинге, дополнительные средства: на премии учителям или на покупку интерактивной классной доски. Но если в развитых странах контролируется, чему и как школы учат, то в России выявляются сотни нарушений в части процедуры закупок и сроков внесения информации о покупке несчастной доски или парты.

Мы провели такой эксперимент. Позвонили в фирмы, торгующие компьютерной техникой, и запрашивали цены, а потом представлялись бюджетным учреждением и добавляли, что покупать придется по закону 44-ФЗ. Цена тут же повышалась на 20–30%. Руководитель антимонопольного ведомства может предположить, что все салоны оргтехники сговорились. Конечно, дело в другом: бизнес закладывает в цену издержки контроля, сложных процедур, отвлечения средств на банковскую гарантию или обеспечение и т. д.

«Эксперимент» из реальной жизни. Скандал вокруг московской больницы № 62 показателен во многих отношениях, но главное в том, что этой больнице удавалось закупать лекарства до 4 раз дешевле. Она работала, в отличие от других больниц, не по 44-ФЗ, а по гораздо более мягкому закону «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (223-ФЗ), который устанавливает лишь общие правила для закупок госкомпаний, естественных монополий и других регулируемых хозсубъектов. Именно закон 223-ФЗ, по которому, если верить руководителю ФАС Игорю Артемьеву, 95% закупок неконкурентные, если не коррупционные, оказывается, позволяет покупать в 4 раза дешевле – потому что не загоняет заказчика в прокрустово ложе жестких рамок и мелочного тотального контроля. И этот закон ФАС постоянно пытается максимально приблизить к 44-ФЗ. Отметим, что ГУПы и МУПы с этого года были переведены с 223-ФЗ на 44-ФЗ, и, будем надеяться, стоимость их закупок не возрастет в 4 раза. Российская контрактная система, к сожалению, способствует сговорам, которые ФАС в огромном количестве выявляет. Часть проблем (подача заявок с одинаковыми свойствами файлов, с одного IP-адреса, аффилированными компаниями) можно решить отладкой единой информационной системы в сфере закупок. Но ужас в том, что зачастую сами заказчики просят участников выставить фирму-«дублера», а иначе торги будут признаны несостоявшимися. И далеко не всегда речь идет о коррупции (особенно учитывая незначительные суммы контрактов), а скорее о понятном стремлении обеспечить бесперебойную работу бюджетного учреждения.

Не проще ли отказаться от мифической конкуренции любой ценой, которая по факту способствует монополизации? 44-ФЗ до сих пор запрещает многие эффективные практики из коммерческих (b2b) закупок, например переторжку и конкурентные переговоры. А биржевые товары у нас запрещено для госзаказа покупать на биржах. В результате, согласно исследованию НИУ-ВШЭ, государство оптом покупает бензин по ценам выше официальных розничных. Зато при соблюдении процедуры и на «прозрачных» электронных аукционах.

Доля аукциона, который в госзакупках развитых стран не превышает 5%, в России составляет 58,3%. А в проекте Национального плана развития конкуренции ФАС предлагает перевести на аукционы весь госзаказ. Но аукцион, хороший для покупки стандартных (т. е. биржевых) товаров, при его распространении на закупку сложных товаров и услуг влечет такие негативные последствия, как увеличение количества посредников, вытеснение из госзаказа конечных производителей, мошеннические схемы с бюджетными средствами, демпинг, падение качества и срыв строительных работ и т. д.

Закупки на аукционе по принципу «победитель получает все» прямо порождают монополизацию. Особенно это очевидно в строительстве – передача крупного подряда одной фирме вынуждает других уйти из бизнеса (либо участвовать в сговоре). Между тем и в b2b-закупках, и в госзакупках развитых стран заказы распределяются между несколькими участниками как для поддержки конкуренции, так и для уменьшения возможных рисков. Например, известен принцип 60:40, когда 60% заказа достается победителю тендера, 40% – участнику, занявшему второе место.

Первым шагом в перезагрузке контрактной системы может стать отказ от процедурного контроля за мелкими закупками и закупками бюджетных учреждений социальной сферы за исключением капитальных расходов. В перспективе следует полностью отказаться от процедурного контроля, сконцентрировавшись на контроле за результатами работы госсектора и финансовом контроле закупок.

Определенные шаги в этом направлении предприняты – Минфин с казначейством стал головным ведомством, разрабатывается система «электронный бюджет», отрадно, что и ФАС задумалась о контроле за обоснованностью начальных цен контрактов. В этих условиях процессуальный контроль становится просто излишним; участник, считающий, что его незаконно отстранили, может обратиться в суд – качество решений арбитражных судов по госзакупкам вполне достойное.

Также должны быть сняты ограничения на использование в госзакупках лучших практик из b2b-закупок. Тем же способом – ужесточением контроля за результатами и финансами, а отнюдь не превращением 223-ФЗ в 44-ФЗ – следует лечить закупки госкомпаний и госкорпораций, если уж нельзя их приватизировать.

Таблица 1.

Удельный вес выявленных ФАС России нарушений в зависимости от размера закупки

Источник – Аналитический центр при Правительстве РФ (столбец 2), расчеты Института повышения конкурентоспособности (столбец 3) и портала закупок http://zakupki.gov.ru

Таблица 2.

Удельный вес соответствующего типа закупки в общем числе закупок, 2016 год

Источники: Росстат, www.zakupki.gov.ru, http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/2017100205, расчеты Института повышения конкурентоспособности

Автор – директор Института повышения конкурентоспособности

Источник: Ведомости