Госзакупки в системе «кривой реальности»
Система госзаказа должна стать доступнее для малого бизнеса, чтобы способствовать развитию конкуренции и экономическому росту, считает директор Консультационно-аналитического центра «Институт повышения конкурентоспособности» Алексей УЛЬЯНОВ.
В интервью «Своему проекту» эксперт рассказал о системных проблемах в этой сфере и ключевых предложениях по совершенствованию законодательства.
— Алексей Сергеевич, вы часто комментируете экономические проблемы, связанные с конкуренцией и монополией. При этом выступаете как оппонент и критик проводимой антимонопольной политики. Могли бы вы для начала изложить базовые принципы, на которых строятся ваши оценки.
— Я погружён в тему законодательства о госзакупках, и могу сказать о своих базовых подходах к этой теме. Нам не надо изобретать велосипед в сфере госзакупок и развития конкуренции. Все мои посылки основываются на здравом смысле и мировом опыте. Так, наш антимонопольный орган уникален, потому что обладает самыми большими в мире полномочиями и возбуждает дел больше всех. Но на конкуренцию это оказывает скорее негативное влияние, поскольку много дел возбуждается против малого бизнеса или быстрорастущих компаний.
— В чем же принципиальное противоречие нашей системы здравому смыслу и мировому опыту?
— Наша система, на мой взгляд, основывается на двух столпах. Первый – это процедурный крен, когда процесс важнее результата. Этот тот случай, когда, как в анекдоте, «шашечки важнее, чем ехать» — когда мы не контролируем, что закупается и по каким ценам, когда важнее сама процедура, крючкотворство, планы, планы-графики и сроки внесения информации, зачастую ненужной, в Единую информационную систему (ЕИС). На это заточена вся система госзакупок. И этим процессом занята в нашей стране огромная армия людей – около миллиона человек.
По сути, эффективность закупок остаётся вне сферы контроля. Может закупаться, образно говоря, золотой унитаз, дорогущая суперинтерактивная доска, подключенная к интернету, солярии для конюшен; можно каждый год менять бордюр на одной и той же улице в одном и том же месте (например, где я живу) – и это для контролеров оказывается неважно — как минимум не так важно, как соблюдение всё более сложных и запутанных процедур. Цены закупок могут быть в разы выше рынка, и это тоже неважно, это не интересует контролёров. Законодательство так написано, что в сфере контроля оказывается прежде всего процесс, процедура.
Если например, школа, которая закупает материалы для ремонта, или сельская администрация, которая хочет отремонтировать перекрёсток дороги и закупить для этого щебень, решили сэкономить свои скромные средства и раздробили закупочный лот, их за это кошмарят…Или, например, если больница закупает лекарства через коммерческие переговоры, а не через аукцион, чтобы эти лекарства обошлись дешевле… Эти люди делают хорошее дело – они минимизируют затраты. Сельская администрация, например, исходя из своих ограниченных возможностей, умудряется отремонтировать дорогу за 100 – 150 тыс. рублей – сумму, немыслимую для большого города. А их за это карают, таковы требования нашего законодательства.
Второй столп – это аукционный крен. Принцип аукциона прост – кто больше заплатит, тот и покупает. Аукцион хорош для продажи – стульев из дворца, участков недр, радиочастот, имущества банкротов… Но у нас аукцион применяется для закупки, и тут происходит подмена понятий, искажается здравый смысл. Я называю этой кривой реальностью.
В чем подмена – а в том, что если аукцион проводит не продавец, а покупатель, то он должен точно и подробно описать все неценовые характериктеристики товара, которого у него в наличии нет! А если мы вспомним, что покупателем в госзаказе выступает чиновник, то получается, что под лозунгом прозрачности создатели нашей системы закупок внедрили аукцион – способ, где чиновнику отдано на откуп подробные и длинные описания закупаемого товара. В довершение – покупатель-чиновник еще и начальную цену устанавливает, что вообще противоречит здравому смыслу.
При этом законодательство требует от заказчика описать закупаемый товар, не называя его конкретно. На это всё тратятся огромные силы большого количества людей. У нас внедрили в закупки систему аукционов, и заставляют в этой кривой реальности всех жить. Это не поддаётся объяснению с позиций здравого смысла.
Таковы, если коротко, мои базовые принципы, исходя из которых я оцениваю сложившуюся систему госзакупок. А если подробно, то все идеи, подходы и двадцать пять пунктов конкретных мер по изменению ситуации изложены в докладе «О последствиях аукционного крена системы закупок Российской Федерации и мерах по его преодолению». Его можно прочесть на сайте Института повышения конкурентоспособности.
Примечательно, что всё это делается под видом развития конкуренции и исключения влияния чиновников. А на деле получается иначе. С одной стороны именно чиновников загрузили этим непомерным трудом, а с другой стороны, именно чиновники все эти условия поставок и расписывают, а потом ещё и цену устанавливают — вместо того чтобы собрать коммерческие предложения поставщиков, выделить из них наиболее выгодные и эффективные.
При этом аукционы становятся ширмой для победы конкретных участников; по сути, аукционы изначально заточены под определенную компанию.
— То есть в описании закупаемых товаров и услуг уже заложены требования и критерии, которые соответствуют определённым поставщикам?
— Я убеждён, что при установлении правил игры, создании законов, мы всегда должны исходить из добросовестности людей, чиновников в том числе. Римское право, выросшие из него кодексы, в том числе и наш Гражданский кодекс, исходит из принципов добросовестности участников. Может быть, должны существовать какие-то специальные меры против мошеннических схем, но именно базовые принципы законов должны исходить из добросовестности людей – на этом построено всё мировое право. И только наше законодательство о госзакупках исходит из того, что все жулики.
Наше законодательство запретило государственным компаниям коммерческие переговоры, закупку биржевых товаров на бирже, переторжку (пересмотр цены с учётом изменившейся конъюнктуры). То есть, по сути, запрещены договорные отношения, предусмотренные Гражданским кодексом; федеральный закон о госзакупках (ФЗ-44), запрещает способ договорного определения цены. Раньше верхний порог для «запретных» закупок составлял 100 тыс. рублей, сейчас его хотя бы подняли до 300 тыс. рублей. Всё, что закупается свыше этой суммы, должно закупаться по сложной процедуре аукционов, конкурсов, в лучшем случае запросов предложений, которые ФАС сейчас хочет запретить, то есть еще больше усилить отрыв наших госзакупок от здравого смысла и мирового опыта.
— И как в этой описываемой вами «кривой реальности» задействован малый бизнес — как он, на Ваш взгляд, себя чувствует?
— На мой взгляд, под предлогом развития конкуренции произошла тотальная зачистка системы госзаказа вообще от реальных производителей, и в первую очередь от производственного малого и среднего бизнеса. В госзаказе царствуют некие «решалы» — те, кто умеют выигрывать эти самые аукционы, кто чувствует себя как рыба в воде в процедурном крючкотворстве. Производителям не до этого, им надо делом заниматься.
— Что конкретно мешает малому бизнесу прийти на финишную черту госзакупок и стать поставщиком?
— Представим себе, что компания малого бизнеса, например, шьёт прекрасные медицинские халаты и хочет продать их больнице, госпиталю — на сумму немного выше 300 тыс. рублей. Однако она не может сделать это по договору поставки. Она вынуждена зарегистрироваться на электронной площадке, заплатить деньги за электронную цифровую подпись, участвовать в аукционе… А для этого ещё и требуется создать обеспечение заявки – отложить деньги на счёт в одном из уполномоченных банков, то есть заморозить средства.
При этом, скорее всего, окажется, что аукцион изначально заточен под одного поставщика. А если даже и не заточен, всегда может в числе участников аукциона оказаться некая фирма «рога и копыта», зарегистрированная буквально вчера, и сбить цену втрое – а потом поставить некачественный товар или услугу. Я знаю много таких примеров.
При договорных отношениях цена могла бы установиться на справедливом уровне, учитывающем и рентабельность компании-производителя, и рыночную конъюнктуру, соотношение «цена-качество». Но это всё запрещено. Цена берётся вообще с потолка – она может быть и дико завышена (в случае заточки под одного поставщика), и необоснованно занижена, с появлением в числе участников аукциона ненадёжной фирмы типа «рога и копыта».
У нас сформирована система госзакупок с аукционным креном, и это создало некую кривую реальность — оторванную от жизни, от здравого смысла, от Гражданского кодекса.
— А почему, например, предприятие, производящее электрические розетки, не может поставить их школе, которая закупает материалы и оборудование для ремонта – зачем школа включает в один закупочный лот и эти розетки, и цемент, и краску?
— Система усложнённого процедурного контроля создаёт огромное количество неверных стимулов. Чиновники укрупняют эти лоты даже не из желания устранить мелких поставщиков, а для того чтобы просто меньше писать, избежать лишней формальной работы – один раз этот процедурный ужас пережить, а не переживать его многократно.
— Вы выступали 23 июля с критикой федеральных законов о госзакупках на «круглом столе» в Московской конфедерации промышленников и предпринимателей, которая собирается вносить предложения по изменению этого законодательства. Находят ли поддержку Ваша позиция в других бизнес-ассоциациях?
— «Деловая Россия» — одна из ассоциаций, критикующих законодательство в сфере госзакупок. В её структуре есть комитет по антимонопольному регулированию. Мы пишем предложения, они находят отражение в ежегодном докладе бизнес-омбудсмена Бориса Титова президенту России.
В 2016 году по инициативе «Деловой России» был принят федеральный закон об антимонопольных иммунитетах для малого бизнеса («О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», № 264-ФЗ), который устанавливает иммунитеты для малого бизнеса от антимонопольного контроля. Это заметный шаг вперёд. Теперь уже невозможно обвинить малый бизнес в «монополизме» в границах пекарни или автомойки (что до 2016 года происходило сплошь и рядом).
К сожалению, закон не коснулся картелей, и теперь у нас резко возросло число обвинений против малого бизнеса в картельных сговорах, хотя для западных специалистов само словосочетание «картель малого бизнеса» звучит как нонсенс. Будем стараться поправить закон и дать малому бизнесу «иммунитет» и по картельным статьям.
— Что Вы предлагаете для совершенствования законодательства в сфере госзакупок?
— Я считаю, в этой сфере необходима тотальная перезагрузка. Надо, образно говоря, «разбить кривые зеркала» — вернуться к истокам Гражданского кодекса. Для этого требуется в каком-то смысле полностью переписать ФЗ-44, отменить абсурдные барьеры на лучшие коммерческие практики: разрешить ценовые коммерческие переговоры, закупку биржевых товаров на бирже. Закупку товара и услуг на сумму до 10 млн. рублей проводить не на аукционах, а на договорной основе. Пусть чиновник купит напрямую у производителя наволочку, парту, электророзетку…
От процедурного контроля я бы полностью отказался, хотя многие этого опасаются. Вместо него я бы ввёл жёсткий контроль над финансами и результатами. Воровство бюджетных денег – это уголовное преступление.
— Контроль над финансами – что конкретно имеется в виду?
— Например, закупка по неоправданно завышенным ценам. Речь не идёт о каких-то особых товарах и услугах, не имеющих эквивалентов и аналогов. Есть масса товаров, аналог которым на рынке существует – бензин, компьютерная техника, мебель, лекарства… Никаких кратных превышений цен госзакупок над рыночными ценами на них быть не должно, а ведь сейчас это происходит постоянно, несмотря на, казалось бы, жесткий процедурный контроль.
Аукционы в принципе я бы не запрещал, их можно проводить, если все участники согласны. Надо только устранить аукционный крен, дать возможность выбора – разрешить и конкурсы, ценовые переговоры, и обязательно сохранить такой способ закупок, как запросы предложений, который ФАС сейчас хочет запретить. Аукцион ведет к монополизации – так как победитель получает все. Вместо этого, по примеру коммерческих закупок и госзакупок развитых стран, надо по определенным торгам обязать чиновников закупать не у одного, а у нескольких производителей или поставщиков – вот тогда мы поддержим реальную конкуренцию. Одним словом, надо многие лучшие практики коммерческих закупок перенести в сферу госзакупок. Таков мировой опыт.
— Вы верите в реальность таких преобразований в обозримом будущем?
— В ближайшее время – нет. Чтобы произошли глобальные изменения, их должна поддерживать глобальная коалиция, должен быть внятно сформулирован общественный интерес. Но я верю в силу идей. Верю, что нам удастся не допустить дальнейшего ухудшения законодательства.
— А что Вы как эксперт порекомендуете компаниям малого бизнеса в существующих условиях?
— В нынешней кривой реальности производственному малому бизнесу крайне сложно работать по госзаказу. А работая с госкомпаниями, надо отстаивать свои права, в том числе и в судах. Система арбитражных судов нормально действует. Я знаю примеры, когда малые компании защищали свои интересы таким образом в конфликтных ситуациях. То есть, надо не бояться отстаивать свои права законными способами – обращениями в суд, бизнес-омбудсмену и т.д.
Взяла интервью: Любовь КИЗИЛОВА.
Источник: Свой проект.
