Уход из Федеральной антимонопольной службы (ФАС) архитекторов противоречащего мировому опыту и здравому смыслу аукционного крена в госзакупках заставил активизироваться союзников Игоря Артемьева в других ведомствах, также как и он, работающих в интересах наших иностранных конкурентов. Но похоже, их блицкриг может стать лебединой песней. Оперативно внесенный в Государственную думу т.н. оптимизационный пакет поправок в закон о госзакупках №44-ФЗ (казалось бы, прошедший межведомственное согласование) встретил активное и жесткое сопротивление со стороны депутатов, сенаторов, госзаказчиков и экспертного сообщества.
Формально этот 320-страничный «оптимизационный» опус подготовавливался Минфином. Реально же он вдохновлялся ближайшим соратником экс-главы ФАС Михаилом Евраевым, который сразу после внесения пакета был уволен из ФАС. Другой его автор — директор Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина Татьяна Демидова — не просто выходец из — в 208-2017 гг. была замом Евраева, а потом возглавила управление ФАС по госзаказу. При ее непосредственном участии создавался противоречащий мировому опыту и здравому смыслу аукционный крен в госзакупках. Как и Евраев с Артемьевым, она, по мнению экспертов, связана с Алексеем Навальным, иностранными транснациональными корпорациями и прочими деструктивными силами.
По информации наших источников, помимо Евраева, своих постов могут лишиться некоторые заместители министра, не глядя согласовавшие «оптимизационный пакет». В конце прошлой недели Минэкономразвития выступил не просто против оптимизационного пакета, но и за отказ от электронных аукционов вообще.
Новый руководитель ФАС Максим Шаскольский на антимонопольном форуме 2021 18 февраля заявил, что политика ФАС изменится кардинально.
Традиционно против процедурно-аукционного подхода в госзакупках, проповедуемого Демидовой-Евраевым выступал ОПК, промышленное лобби, представители науки, культуры, образования. Вице-премьер Юрий Борисов не раз подвергал Демидову и ее куратора жесткой критике за непрофессионализм в регулировании госзакупок.
Похоже, Минфин оказался в самоизоляции. И если Антон Силуанов не уделит более пристального внимания к этой важнейшей сфере, которую он отдал на откуп агентам Артемьева, не поставив на нее «своего» человека, он сам окажется в затруднительном положении.
Жесткой критике подвергли «оптимизационный пакет» и в Совете Федерации, заваленном письмами из регионов о том, что по придуманным Демидовой-Евраевым процедурным правилам невозможно работать, что 320-страничные поправки не упрощают, только усложняют жизнь как заказчикам, так и добросовестным поставщикам, что под предлогом борьбы за конкуренцию в регионах введение аукционов обернулось разорением местного малого бизнеса, захватом тендеров королями госзаказа либо недобросовестными структурами, поставляющими некачественный товар или услугу.
Основные претензии к «оптимизационному пакету» следующие.
Во-первых, он написан в рамках все той же доказавшего свою неэффективность примата процедуры над результатом. Когда ее соблюдение важнее того, что закуплен некачественный либо ненужный товар по завышенным ценам. Почти все 320 страниц этого опуса — про процедуру. Очень странно, что Минфин, который призван экономить и считать деньги, в лице Демидовой и ее куратора Алексея Лаврова с упорством, достойным лучшего применения, отказывается от введения элементарных форм контроля за ценообразованием. Например путем простого сравнения цен на идентичные товары по госконтрактам и на рынке. Например, на лекарства в аптеке — и для бюджетных больниц, на продукты в магазине — и для школьных столовых, на ГСМ на заправках д- и ля закупаемых для нужд армии, на компьютеры на доступных интернет площадках — и для губернаторских офисов. Казалось бы, нет ничего проще, но Минфин категорически против введения элементов ценового контроля вместо бесполезного и мелочного процедурного. Не потому ли, что такой контроль быстро покажет, что на любимых Демидовой и Лавровым аукционах де факто закупать дороже, и сразу станет понятно, что вместо организации тендера или аукциона госзаказчику проще и дешевле было бы пойти и купить на рынке, в аптеке, на соседней нефтебазе и т.д.
Мы уже не говорим про более сложные формы контроля за результатами закупок. Об этом тоже на 320 страницах минфиновского опуса ни слова.
Во-вторых, «оптимизационный пакет» еще более усиливает аукционный крен системы госзакупок. Вместо разрешенных действующей редакцией №44-ФЗ 11 способов закупки (и 20-30 в странах ЕС и США) предлагается оставить всего 3 — аукцион, запрос котировок и простой конкурс. В первых двух единственным критерием является цена, в третьем удельный вес качества настолько выхолощен, что экспертами конкурсы по №44-ФЗ называются аукционами-лайт. Кстати, в некоторых развитых странах наши конкурсы с только жестко формализованными неценовыми критериями тоже попали бы в категорию аукционов.
Напомним, если в России «благодаря» усилиям пятой колонны доля аукционов в госзакупках достигла 80%. то в развитых странах они практически не используются.
Более того, п (90) Директивы ЕС №2014/24/EU от 26.02.2014 рекомендует странам-членам отказаться от таких способов закупок, где единственным критерием является цена. То есть запрещать надо как раз аукционы и запросы котировок, а не конкурсы и запросы предложений.
Аукцион, являющийся эффективным способом продажи, крайне осторожно надо использовать как способ закупки. Ведь в этом случае заказчику-покупателю необходимо подробно и точно описать в ТЗ и аукционной документации все неценовые характеристики товара, а он по определению не может быть специалистом во всех товарах. То есть аукцион в закупках неизбежно ведет к порочной дилемме заказчика — либо он тратит время, силы и средства на самостоятельную подготовку ТЗ, штат отделов закупок раздувается (в госзакупках РФ уже занято более 1 млн. человек — больше чем в МВД или армии) — причем без гарантии ошибки и получения победителем поставщика некачественного товара — либо заказчик обращается за «помощью» в подготовке ТЗ и документации к потенциальному поставщику, возникает «заточка» последних и вся конкуренция на торгах превращается в профанацию. По данным Счетной палаты, последний вариант выбирается уже в 60% аукционов, причем сложно обвинять несчастных гос- и особенно муниципальных заказчиков в тотальной коррумпированности. Зачастую «заточка» — единственный способ выжить, обеспечить жизнедеятельность города или поселка, получив надежного поставщика, а не фирму-однодневку, предлагающую минимальную цену лишь бы победить в аукционе.
Забавно, что именно антимонопольная служба в лице Артемьева и Евраева навязывала в госзакупках аукционы, а ведь они ведут к монополизации: победитель аукциона получает всё, проигравшие участники вынуждены уйти с рынка, а зачастую из бизнеса. Именно из-за деструктивной политики ФАС и Минфина, навязавших аукционный крен в госзакупках, уничтожены сотни тысяч малых и средних предприятий в российских регионах, появились «короли госзаказа», во многих регионах монополизированы рынки поставки лекарств или осталась 1 строительная компания. Реальную, а не имимируемую конкуренцию поддерживает внедрение таких способов закупки, когда определяется несколько победителей. Например. занявшему 1 место в тендере даётся больший процент госконтракта, 2-му и 3-му месту — меньший. Или госзаказчик обязывает взять занявших 2-3 места на субподряд. Но Минфин такие разумные способы, повсеместно применяемые в госзакупках развитых стран и в коммерческих закупках, запрещает. А ФАС при Артемьеве даже карал за такие схемы как за картельный сговор.
Аукцион абсолютно не оправдан при мелких и средних закупках, когда издержки проведения торгов превышают даже потенциальную экономию даже при правильно составленном ТЗ. Это как раз вышеописанные случаи, когда проще пойти и купить на рынке, в аптеке или на нефтебазе, чем организовывать аукцион. Поэтому пределы закупок малого объема должны быть повышены с нынешних 600 тыс. до 5 или 10 млн. рублей. По таким закупкам заказчику должно быть предоставлено право выбора любой процедуры — при жестком финконтроле и контроле за соответствием цен закупаемой продукции рыночным. Вот одна эта поправка достойна была бы назваться оптимизационным пакетом, она позволила бы сократить раздутый штат отделов закупок, снять до 80% ненужной писанины и головной боли заказчика по мелким закупкам. Но именно этого предложения в оптимизационном пакете Минфина нет. Наоборот, он загоняет мелкие закупки в запросы котировок — считай те же аукционы, только слегка упрощенные.
Казалось бы, при аукционе побеждает поставщик с наименьшей ценой. На самом деле закупка на аукционах обходится государству дороже. Недаром Минфин так яростно сопротивляется контролю за соответствием рыночным ценам цен по госконтрактам. Ведь по нашим оценкам, ежегодная переплата на аукционах составляет 2 трлн. рублей. Вот ущерб, который наносит Демидова и Лавров своей политикой, неплохо было бы попросить их компенсировать его, когда эти граждане, наконец, окажутся под следствием.
Происходит переплата на аукционах следующим образом. Представим себе госзаказчика, которому нужно купить лекарства. Он направляет 3 запроса разным фирмам, и получает ответ, что у первой качественное лекарство стоит 1000 руб., вторая продает аналог попроще за 800, у третьей дженерик с побочкой стоит 300. Госзаказчик суммирует, определяет начальную цену как среднее арифметическое в 700 рублей и объявляет аукцион. Разумеется, первые два поставщика либо не участвуют, либо проигрывают, а третий, снижая начальную цену до 600 рублей, победжает. Госзаказчик рапортует о 15% экономии (700-600=100 руб.), но на самом деле он вдвое переплатил за дешевую подделку с побочными эффектами.
Чтобы было понятно, что это не оплошность Демидовой, Лаврова и их уволенных из ФАС союзников, а целенаправленное вредительство, скажем, что именно они запретили проводить аукционы по торговым наименованиям лекарств. То есть чтобы по цене конкурировали хотя бы идентичные препараты — тогда действительно в аукционах есть хоть какой-то смысл. Вместо этого указанные граждане предписали проводить аукцоны только по международным непатентованным наименованиям (МНН), то есть как раз торги по цене между качественными препаратами и их дешевыми подделками с очевидным результатом и указаконенной переплатой.
При аукционе госзаказчик-покупатель обязан установить начальную цену. Помимо колоссальных коррупционных рисков, это нелогично с точки зрения экономической теории — цена должна «плясать» от продавца. И «оптимизационный» пакет Минфина уделяет особое внимание обязательной публикации начальных цен, усиливая абсурд в госзакупках РФ.
Против аукционного крена в госзакупках неоднократно высказывался не только наш Институт повышения конкурентоспособности, но и Счетная палата и Центр стратегических разработок Алексея Кудрина, НИУ-ВШЭ, другие уважаемые организации. Все они предлагали либо полностью, либо в значительной мере отказаться от использования аукционов, не сократить, а расширить число разрешенных способов закупки, разрешив ценовые и конкурентные переговоры, закупки биржевых товаров на биржах, мультисорс, динамические системы закупок и даже возможность проектировать заказчику свои способы закупок. Все эти уважаемые организации предлагали существенно расширить использование такого простого удобного и действительно конкурентного способа, как запрос предложений (именно он самый популярный в ЕС).
Но Минфину как об стенку горох — в «оптимизационном» пакете запрос предложений запрещается. Как и некоторые виды сложных конкурсов — под тем предлогом. что они мало используются госзаказчиками. Со стороны Демидовой и Лаврова это верх лицемерия — они сначала навязали заказчикам аукционный перечень (большинство видов продукции можно закупать только на аукционах), жестко ограничив использование запросов предложений и конкурсов, а потом говорят что они де «непопулярны» у заказчиков.
В-третьих, под видом упрощения «оптимизационный» пакет предлагает универсальную предквалификацию заказчика. Описание ее — в нескольких десятках пунктов. Опять верх цинизма — для остатков малого бизнеса доступ к госзаказу будет закрыт, предквалификация станет непреодолимым административным барьером. И как можно говорить об одинаковых требованиях для поставщиков канцтоваров и космических ракет, продуктов питания и услуги по строительству мостов и тоннелей? Демидова и Лавров — творцы этого опуса — ничего не понимают в предмете своего регулирования. Либо намеренно пишут законопроекты в интересах посредников-решал, специализирующихся на связях с регуляторами госзакупок и выигрывании аукционов.
В итоге, «оптимизационные поправки» не решают накопившихся проблем в госзакупках, а лишь усиливают их. Усиливают аукционный крен, усиливают риски монополизации и коррупции, написаны в интересах сомнительных посредников и иностранных транснациональных корпораций, надеющихся с помощью заниженных цен и демпинга захватить отечественный рынок. Разработчиков пакета Татьяну Демидову и Алексея Лаврова необходимо отстранить от занимаемой должностей и провести в их отношении самое тщательное расследование.
