Директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов направил в адрес Министерства экономического развития и других органов власти письмо с анализом системного кризиса, сложившегося в системе государственных закупок России и с предложениями по ее реформированию.
В письме, в частности, отмечается, что
1) Сложившаяся в РФ система госзакупок не отвечает интересам государства и общества, противоречит мировому опыту и здравому смыслу, не стала инструментом поддержки национального производства, малого бизнеса и конкуренции, парализует работу госсектора, срывает выполнение национальных проектов.
2) Федеральные органы власти испытывают затруднения с реализацией как нацпроектов, так и своих функций, а региональные и местные вынуждены для выполнения обязательств искать пути обхода №44-ФЗ путем создания унитарных предприятий и АНО, использования механизмов ГЧП.
3) Сложившаяся система выгодна только контролерам. Должностные лица, ответственные за создание этой неэффективной системы (Заместители руководителя ФАС Андрей Цариковский и Михаил Евраев, заместитель Руководителя Федерального Казначейства Анна Катамадзе и директор Департамента бюджетной политики в сфере контрактной системы Минфина России Татьяна Демидова) не только не понесли ответственности, но и продолжают заниматься регулированием госзакупок. Их предложения по «реформированию» путем сокращения способов закупок с 11 до 3 (ФАС и Минфин предлагают сохранить только аукцион и запрос котировок, где единственным критерием является цена, и конкурс, в котором вес неценовых критериев ограничен. Директива ЕС №2014/24/EU от 26.02.2014 наоборот, рекомендует странам-членам запретить такие способы закупки, где единственным критерием является цена) и очередному ужесточению процедуры под видом упрощения могут только усугубить ситуацию.
Главными негативными чертами созданной системы является аукционный крен и избыточный процедурный контроль в ущерб контроля результатов:
1) Аукционный крен. В развитых странах аукцион в госзакупках практически не используется. Ведь аукцион является эффективным способом продажи, а не закупи, а обратный аукцион на закупку только по недоразумению может считаться «конкурентным» способом. На самом деле закупочные аукционы – антиконкурентная процедура.
А в РФ уже до 80% госзакупок идет на аукционах. При аукционе госзакупщик должен подробно описать все неценовые характеристики товара в ТЗ и аукционной документации, что ведет либо к росту временных и трудозатрат, причем без гарантии от ошибки и получения в качестве победителя поставщика некачественного товара либо к «заточке» под конкретного поставщика, когда торги превращаются в фикцию.
Только при аукционе госзаказчик обязан установить и начальную цену, что является нонсенсом. Это приводит к колоссальным коррупционным рискам (запросы коммерческих предложений для формирования начальной цены рассылаются «своим» фирмам) и закупке некачественного по завышенным ценам (поскольку актами и практикой ФАС запрещено указывать конкретную марку или товарное наименование, ценовая конкуренция между высоко- и низкокачественным товаром приводит очевидно к победе последнего, причем он может продать не по «своей» рыночной цене, а всего лишь слегка ниже цены высококачественного).
В случае госзакупок лекарств для тяжелых заболеваний низкокачественный препарат способен вызвать осложнения и гибель граждан РФ. ФАС России и Минфин оставляют без внимания обращения ведущих врачей и сообщества пациентов с требованием изменить систему закупок для спасения жизни больных детей.
Аукционы порождают сговоры и мошеннические схемы, разрушают доверие между поставщиком и заказчиком. Согласно последним исследованиям, если число участников меньше 6, сговор практически неизбежен, свыше 80% аукционов в госзакупках РФ соответствует этому критерию. Покончить с массовыми сговорами можно только путем отказа от аукционов, однако вместо этого ФАС России вносит законопроект, ужесточающий уголовную ответственность для предпринимателей.
Победитель аукциона получает всё, остальные должны уйти с рынка, а зачастую из бизнеса, т.е. аукцион ведет не к развитию конкуренции, а к монополизации. Аукционы нанесли сокрушительный удар по отечественной промышленности, которая проигрывает по цене азиатской продукции, замораживает внедрение инновационных товаров, убивает локальный малый бизнес, который проигрывает специализирующимся на выигрывании тендеров посредникам.
Госзаказчики до сих пор зачастую вынуждены проводить аукционы даже по мелким закупкам до 100 тыс. руб., хотя до 10 млн. руб. издержки проведения даже правильно организованных торгов будут выше потенциальной экономии. Необходимость организации торгов по мелким и средним закупкам парализует работу госсектора.
Ежегодный ущерб от аукционного крена можно оценить в 2 трлн. руб. Исправление аукционного крена, сохранение этого способа закупки только для стандартных небиржевых товаров и только после совместной разработки ТЗ заказчиком и участником позволит отказаться от трудозатратной и коррупцигенной процедуры установления начальной цены контракта чиновником. Неработающий и не имеющий аналогов в мире антидемпинговый механизм в №44-ФЗ также целесообразно заменить на эффективную предквалификацию, что позволит также отказаться от требований обеспечения, которое сейчас является барьером участия в госзакупках производственного малого и среднего бизнеса.
2) Избыточный процедурный контроль легализует нецелевое использование средств, ведь для контролера важно соблюдение процедуры, а не то, что закупили ненужное по завышенным ценам. Из-за сложности и запутанности процедуры нарушителями становятся добросовестные чиновники, а расхитители бюджетных средств уходят от ответственности. Ситуация стимулирует безответственность и депрофессионализацию: от госзакупщиков требуется знание процедуры, но не характеристик закупаемых товаров.
При процедурном контроле неизбежна отрицательной селекции – жалобы поступают по конкурентным торгам с большим числом участников с большим падением цен. Так, по отмененным ФАС России торгам в среднем 3,7 участника против 2,4 по системе закупок в целом, а цена упала на 15,3% против 4,8% в среднем. При этом, ни о каком объективном и всестороннем рассмотрении жалоб говорить не приходится: их рассматривают комиссии из трех человек («тройки») в течение 3 дней, что напоминает 1937 год.
В рамках избыточной процедуры в систему госзакупок введены бессмысленные запреты. Например запрет на закупки биржевых товаров на бирже (из-за этого топливо оптом для госнужд может закупаться дороже, чем цены розницы на АЗС), на переторжку (при которой можно было бы сэкономить миллиарды для бюджета), на ценовые и конкурентные переговоры (единственный способ определения рыночной цены сложных товаров и услуг), и у единственного участника торгов товар должен закупается по предложенной им максимальной цене. Если в развитых странах и коммерческих закупках принято определять не одного, а нескольких победителей тендера, то по №44-ФЗ это невозможно, что убивает конкуренцию.
Для исправления ситуации предлагается:
1) Отстранить от регулирования госзакупок лиц, ответственных за создание аукционного крена, отклонить их инициативы о сокращении способов закупок.
2) Создать единого регулятора закупок – Федеральную контрактную службу (ФКС). Сделать обязательным наличие опыта участия в закупках для занятия руководящих должностей в ФКС.
3) В качестве антикризисной меры приостановить действие №44-ФЗ на всей территории страны, переведя закупки бюджетных учреждений на №223-ФЗ.
4)Отменить аукционный перечень (Распоряжение Правительства РФ от 21.03.2016 №471-р), разрешив проведение аукционов только по стандартным небиржевым товарам с ценой свыше 10 млн. руб. после открытого обсуждения с участниками закупки ТЗ.
5) Не допустить сокращения способов закупки с 11 до 3, расширить число способов за счет закупок на бирже, ценовых и конкурентных переговоров. Главным способом закупки вместо аукциона сделать запрос предложений, расширив его применение на крупные закупки.
6) Сформировать действенную систему поддержки отечественного производителя в виде квотирования, принципов «второй» и «третий лишний», наполнения реальным содержанием программы партнерства с субъектами МСП: сейчас субъекты №223-ФЗ вправе предоставлять субъектам МСП-участникам программ партнерства исключительно информационную поддержку (по сути, наравне с остальными участниками закупки), что делает программы неработающими.
7) Радикально упростить процедурный контроль за госзакупками, отменив все процедурные требования к закупкам малого и среднего объема. При этом усилить контроль за результатами, за соответствием цен по госзакупкам рыночным ценам. Ввести персональную ответственность закупщиков за результат по крупным закупкам.
8) Отменить избыточные запреты: разрешить закупку биржевых товаров на бирже, переторжку, ценовые и конкурентные переговоры (во избежание коррупционных рисков – с видео и аудио фиксацией) и как самостоятельные способы закупок, и как один из этапов, ввести обязательность их проведения с единственным участником торгов и запросов предложений.
9) Отменить по закупкам малого объема (до 3 млн. руб.) ограничения по размеру и доле в годовом объеме закупок заказчика. Ввести понятие закупки среднего объема (3-10 млн. руб.), разрешив по ним все конкурентные способы, за исключением торгов.
10) Для развития реальной конкуренции стимулировать, а по некоторым крупным закупкам-сделать обязательным определение не одного, а нескольких победителей.
11) Запретить участие в госзакупках фирмам-однодневкам (из мест массовой регистрации, созданными незадолго до объявления закупки, с минимальным размером уставного капитала и т.д.), ввести минимальные требования к опыту работы на соответствующем рынке, наличию сотрудников в штате, оборудования. Одновременно радикально снизить или полностью отменить требования по обеспечению, запретить отклонять заявки по формальным основаниям, в т.ч. разрешив участникам исправлять очевидные ошибки и опечатки на любой стадии.
12) Ввести ответственность работников контрольных органов в сфере закупок за незаконные решения, отмененные судом. Ввести механизм регрессных исков казны к чиновникам за нанесение ущерба предпринимателям.
