Антимонопольное ведомство последовательно проводит политику гигантского вала мелких дел силами многотысячной армии низкооплачиваемых сотрудников. Вся их энергия тратится в основном на борьбу со средним российским бизнесом
Федеральная антимонопольная служба (ФАС) России считается одним из самых влиятельных и наиболее часто поминаемых в СМИ органов власти. Вот уже более семи лет ею руководит Игорь Артемьев. За это время ФАС получила не только признание на международной арене, но и массу дополнительных полномочий, включая возможность налагать многомиллиардные штрафы и инициировать уголовные дела, а аппарат ведомства вырос почти втрое. Игорь Артемьев — один из самых плодовитых законотворцев: в Закон о защите конкуренции изменения вносились 20 раз, а в Закон о госзакупках — и того больше. Так почему же, по признанию самой ФАС, четверо из пяти российских предпринимателей не ощущают улучшения состояния конкурентной среды? Попробуем с этим разобраться.
Автор — директор Института повышения конкурентоспособности.
Базовая функция любого антимонопольного органа — контроль за слияниями и поглощениями. Основное достижение ФАС в этой области, по мнению Игоря Артемьева, — уменьшение административного давления на бизнес путем отказа от контроля за некрупными сделками: если в 2004–2006 годах ФАС контролировала 22–25 тыс. сделок, то в 2007–2011 годах — 5–6 тыс. Такая практика не имеет аналогов в мире — в любой крупной экономике антимонопольный орган контролирует не больше нескольких сотен сделок. Из развитых стран более тысячи сделок в год (что все равно вчетверо меньше, чем в России) контролируют только США, но там объем рынка слияний и поглощений примерно в 15 раз больше российского.
Секрет этой аномалии — в особенностях нашего антимонопольного законодательства, а ФАС как раз главный его творец. Ведь если вы являетесь более или менее крупным холдингом и хотите приобрести мелкую компанию, активы которой сопоставимы со стоимостью хорошей квартиры в Москве, или покупаете у крупной иностранной компании незначительный российский актив, или в вашем холдинге оказалась котельная, которая внесена в реестр монополистов, а вы хотите провести реструктуризацию холдинга, вам потребуется согласование сделки с ФАС. Хотя на самом деле подобные сделки на конкуренцию в стране никак не влияют и в развитых странах согласованию не подлежат. Действительно затрагивающих конкуренцию слияний в России ежегодно происходит максимум две-три сотни.
Казалось бы, можно перевести на русский язык модельный закон Еврокомиссии и принять его, воспользовавшись нормативами Международной конкурентной сети. Однако, во-первых, тысячи рассматриваемых сделок позволяют фиксировать высокую нагрузку на сотрудников ФАС и, соответственно, выбивать дополнительные рабочие места. Во-вторых, поскольку при таком законодательстве крупные холдинги должны что-то согласовывать с ФАС постоянно, появляется возможность для коррупции со стороны чиновников.
Свои неудачи ФАС нередко объясняла монопольной структурой рынков. Но в России очень мало компаний, которые стали монополистами в результате внедрения нового продукта, завоевания рынка и т. д. Откуда же взялись монополисты? Все сделки российских монополистов были совершены с санкции и одобрения ФАС. Случаи отказов антимонопольного ведомства по крупным слияниям единичны — менее 1% всех сделок. Мизерна и доля предписаний — когда монополия разрешается, но с определенными структурными или поведенческими условиями. Такие предписания коснулись лишь 3–4% сделок. (В развитых странах антимонопольщики отказываются признать 5–10% сделок и накладывают ограничения по 10–15% рассматриваемых слияний.)
Такое отношение руководства ФАС к монополистам дорого обходится потребителям. ФАС не препятствовала передаче объектов энергетики в руки крупнейших олигархических групп, которые заинтересованы прежде всего в росте тарифов, в результате чего потребители с каждым годом должны платить за электричество все больше, но отрасль так и не получила заявленных при покупке многих миллиардов инвестиций. Если бы условием одобрения сделок было выполнение инвестобязательств, то таких острых проблем с инвестициями не возникло бы.
Сделка по созданию монополии «Евроцемента» рассматривалась ФАС всего четыре дня вместо предусмотренных законом и практикой трех месяцев, и после нее цены на цемент за 2005–2008 годы выросли в 8 раз. По закону простые, или мелкие, слияния должны рассматриваться ФАС до 30 дней, крупные и сложные — до 90. Это дает чиновнику ФАС огромный простор для маневра: мелкое слияние можно рассматривать один день, а можно — 29 дней. При всей своей законодательной активности ведомство так и не прописало в законах и подзаконных актах хоть какие-то критерии, ограничивающие свободу действий чиновников в этом вопросе. В результате многие значимые для рынка и конкуренции слияния рассматриваются в упрощенном порядке. Рекордом стала покупка осенью 2010 года крупного угольного актива одной металлургической компанией: сделка была одобрена ФАС за… два часа. При этом средний бизнес все чаще жалуется на затягивание сроков рассмотрения мелких, не влияющих на конкурентную среду сделок.
Во втором антимонопольном пакете ФАС была принята такая антиконкурентная и коррупциогенная норма, как признание компании монополистом независимо от размера ее доли на рынке. Это означает, что если фирма обладает 1%, а ее ближайший конкурент — всего 0,5%, то она может стать пристальным объектом внимания антимонопольщиков: обычная договорная практика может обернуться наложением многомиллионных штрафов и тюремными сроками для руководителей. Ведь жалоба любого гринмейлера на отказ от заключения договора на его условиях будет принята к рассмотрению.
Беспрецедентно принятие нормы, согласно которой компания с долей на рынке больше 50% может быть признана недоминирующей. Какие аргументы могут быть использованы, чтобы не устанавливать доминирующее положение компании с долей рынка 99%, объяснять не надо.
После принятия этих двух норм возможно все: признание монополистом компании с долей рынка 1% и непризнание — с долей 99%. В результате Закон о защите конкуренции в последней редакции Артемьева может считаться одним из самых коррупциогенных нормативных актов России.
Вторая важная функция любого антимонопольного органа — возбуждение и рассмотрение дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства (в отношении картелей, недобросовестной конкуренции, злоупотребления доминирующим положением). Число рассматриваемых ФАС подобных дел постоянно растет (в 2011 году — более 12 тыс.), в то время как ее западные коллеги редко рассматривают более сотни дел в год. При этом (хотя антитрестовский департамент минюста США предпочитает не называть эти цифры) большая часть крупных дел в развитых странах ведется в отношении иностранных компаний, а по сумме уплаченных штрафов, например в США, на их долю приходится вообще до 90%.Вторая важная функция любого антимонопольного органа — возбуждение и рассмотрение дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства (в отношении картелей, недобросовестной конкуренции, злоупотребления доминирующим положением). Число рассматриваемых ФАС подобных дел постоянно растет (в 2011 году — более 12 тыс.), в то время как ее западные коллеги редко рассматривают более сотни дел в год. При этом (хотя антитрестовский департамент минюста США предпочитает не называть эти цифры) большая часть крупных дел в развитых странах ведется в отношении иностранных компаний, а по сумме уплаченных штрафов, например в США, на их долю приходится вообще до 90%.
Основной нарушитель законов, судя по информации сайта ФАС, — российский средний бизнес. Дела в отношении иностранных компаний и крупнейших отечественных монополистов можно пересчитать по пальцам. Когда два года назад «Газпром» ввел штрафы за недобор и перебор газа, на это отреагировали только два теруправления ФАС. В конце 2009 года против госкорпорации «Ростехнологии» инициативные сотрудники ФАС возбудили около 300 дел, но глава ведомства закрыл их волевым решением (хотя справедливости ради надо сказать, что Игорь Артемьев протестовал против создания этого монополиста). Еще один «неприкасаемый» — ОАО РЖД почти всухую выигрывает немногочисленные дела, возбужденные против него антимонопольной службой.
Даже громкие дела против четырех нефтяных компаний по поводу роста цен на бензин ФАС возбудила только после вмешательства в июне 2009 года Владимира Путина. (Примечательно, что бездействовал в первую очередь центральный аппарат ФАС. Некоторые территориальные управления не только возбуждали дела, но и выигрывали их: если до путинского поручения регионалы собрали 160 млн рублей штрафов, то центральный аппарат — всего 200 тыс. рублей.) Антимонопольная служба выиграла дело в Высшем арбитражном суде, но после начался процесс заключения мировых соглашений между ФАС и нефтяными компаниями, в результате размер штрафов был сокращен в разы. И хотя сумма собранных штрафов все равно была рекордная — свыше 20 млрд рублей, — последовавший за этим рост цен на бензин доказал, что пиар Артемьева оплатили потребители.
Любой предприниматель знает: ссориться с госорганами не стоит. Во время тяжб ФАС применяла давление на компании: проводились проверки, в том числе совместные с налоговой службой и силовиками, затягивалось рассмотрение ходатайств и обращений и т. д. И даже несмотря на это, по данным Высшего арбитражного суда, в 2009–2011 годах ФАС проигрывала 40% всех дел.
Разумеется, давление используется только в отношении небольших частных компаний: «крупняк» — нефтяники, РЖД, «Газпром» и др. — получал все нужные согласования даже в период судебных тяжб с ФАС. И чем жестче становился антимонопольный закон, тем больше в нем находилось лазеек для крупного бизнеса. В частности, вот уже восемь лет ФАС безуспешно проталкивает идею нефтяной биржи.
Теоретически биржевая торговля, где продавец товара — монополист, просто нонсенс: он сразу начнет манипулировать объемами и накручивать цены. А по мнению ФАС, монополист перестанет им быть. Именно в этом состояла политика антимонопольной службы: Игорь Артемьев своими письмами (что сомнительно с юридической точки зрения) полностью отменял установленное в предписаниях ценовое регулирование для компаний «Фосагро» и «Евроцемент» за выход на биржу. В результате цена на апатитовый концентрат и цемент взлетела до небес. Рентабельности этих компаний позавидовал бы сам «Газпром»: цену на его газ утверждает правительство, а цены на цемент и удобрения можно поднимать, прикрываясь лишь письмами ФАС.
Когда в апреле 2004 года Игорь Артемьев пришел в ФАС, появилась надежда на создание в России эффективной антимонопольной службы. И действительно, российское антимонопольное законодательство приблизилось к мировым стандартам, ФАС стала уважаемой структурой. Однако со временем многочисленный аппарат ФАС направил всю свою энергию на борьбу исключительно со средним российским бизнесом. В специфических российских условиях антимонопольная политика стала не способствовать, а препятствовать развитию конкуренции. Соответственно возросли коррупционные риски — ведь если решения принимаются исходя из суммы взятки, то в выигрыше оказывается крупный бизнес, а средний и мелкий проигрывает. К сожалению, в целом ряде ситуаций приходится признать, что деятельность ФАС не просто не влияет на конкуренцию, но ухудшает ее.
Этих рисков можно было частично избежать, сократив штат сотрудников ФАС и повысив им зарплату. Так поступили, например, «Рособоронпоставка» и Минздрав. Однако Артемьев выбрал другой путь, последовательно проводя политику гигантского вала мелких дел силами многотысячной армии низкооплачиваемых сотрудников. В результате фактическая численность персонала в ФАС доведена почти до рекордного для федеральных ведомств уровня — 95% штатной. Вероятно, поэтому с 2009 года ведомство начало проталкивать явно коррупциогенные нормативные акты — это видно на примере доминирующего положения и вертикальных соглашений. Здесь уместно вспомнить, что страны Юго-Восточной Азии либо медлили с созданием антимонопольного органа, либо наделяли его незначительными функциями, пока коррупция в стране не была радикально снижена (в Китае антимонопольная служба заработала только с 2009 года). А развитием конкуренции успешно занимались в своих секторах отраслевые министерства и регуляторы. ФАС России, крупнейшее по числу сотрудников и количеству функций антимонопольное ведомство мира, поражает воображение и вызывает зависть западных антимонопольщиков.
Источник: Эксперт.
