Четвертый антимонопольный пакет не понравился Администрации Президента РФ. Не так давно стало известно, что поправки к Федеральному закону «О защите конкуренции», предложенные ФАС России, не устроили Государственноправовое управление Президента РФ (ГПУ). О том, почему так произошло и поправки антимонопольного ведомства не прошли экспертизу, рассказывает директор по развитию Национальной ассоциации института закупок (НАИЗ) Алексей Ульянов.
— Поправки, предложенные ФАС, однозначно повышают полномочия этого органа. Как вы считаете, в чем причина данной законодательной инициативы антимонопольного органа: желание получить больше власти или антимонопольщикам реально не хватает инструментов воздействия на компании, которые могут злоупотреблять доминирующим положением?
— Ситуация с четвертым антимонопольным пакетом достаточно сложная. Как известно, в свое время была разработана «дорожная карта» развития конкуренции, которая потом была утверждена распоряжением Правительства РФ. В ее подготовке принимали участие бизнесмены, эксперты, представители ФАС, других ведомств.
В этой «дорожной карте» было предусмотрено появление некоторых положений, которые также требовали внесения в Закон о защите конкуренции. Несмотря на то что «дорожная карта» была компромиссным вариантом, к сожалению, очень многие предложения, которые не являются радикальными, но в то же время необходимы для приведения нашей антимонопольной политики и регулирования в соответствие с лучшими мировыми стандартами, были отвергнуты и не попали в «дорожную карту», например отказ от антимонопольного преследования малого бизнеса и компаний с небольшими долями рынка. Тем не менее реализация «дорожной карты» пошла бы на пользу и ФАС, и конкуренции, и экономики в целом. На мой взгляд, «дорожная карта» содержит в себе предложения, безусловно, правильные, но недостаточные для решения сложившихся в России проблем с антимонопольным регулированием. Если бы четвертый антимонопольный пакет содержал только мероприятия «дорожной карты», никто бы не возражал, и он давно был бы принят.
Еще 4 июля 2013 года по результатам бизнес-форума «Деловой России», который целиком был посвящен вопросам конкуренции, премьер-министр РФ Дмитрий Медведев дал поручение Федеральной антимонопольной службе внести в проект поправок те положения, которые были приняты по результатам обсуждения. Однако большинство пунктов поручения ФАС отказывается выполнять. Дошло до абсурда — в официальном письме ФАС заявляет, что считает выполнение поручения премьера нецелесообразным (!).
В итоге четвертый антимонопольный пакет состоит из двух частей: позитивной — мер, направленных на выполнение «дорожной карты» и части поручения Медведева, и негативной — собственные инициативы ФАС, которые ни с кем не обсуждались. Эти инициативы не имеют аналогов в мировом опыте, коррупциогенны, и именно они и вызвали столь резкую негативную реакцию бизнеса, экспертов и российской науки.
Реакция на подобный состав поправок была довольно активная. Против предложенной ФАС редакции поправок выступили ТПП и РСПП, «Деловая Россия», Уполномоченный по защите прав предпринимателей Борис Титов, Экспертный совет при Правительстве РФ, Ассоциация корпоративных юристов, Высшая школа экономики, Президенсткий совет по кодификации, Общественная палата, общества потребителей. Также они вызвали возмущение многих ведомств, в частности Минэкономразвития и Минпромторга России. В результате бурных дискуссий удалось многие негативные инновации вычеркнуть из пакета. К сожалению, ФАС в этой дискуссии участия не принимала, так как записала «Деловую Россию» в число революционно настроенных организаций. С РСПП антимонопольщики вынуждены общаться, но все равно навстречу им они не идут, разве что только по самым незначительным вопросам. В результате мы вынуждены были апеллировать к Минэкономразвития, Правительству РФ и Администрации Президента РФ. В отличие от ФАС, они оказались готовы прислушаться к мнению общественности и принять меры.
После всех этих перипетий качество пакета поправок сильно улучшилось. Особенно нас радует то, что ФАС отказалась от такой инновации, как признание изобретателя монополистом. Была и такая инициатива у ФАС — они хотели распространить антимонопольное законодательство на интеллектуальную собственность. Дескать, если у тебя есть патент на какое-то изобретение и выпускать на основе этого документа какуюто продукцию можешь только ты, то фактически ты являешься монополистом, со всеми вытекающими отсюда не очень приятными последствиями. Если подойти к этой инициативе не формально, а на уровне здравого смысла, то совершенно не понятно, зачем это предлагалось. Чего в результате хочет достичь ФАС? Ведь очевидно же, что если бы эта норма вошла в пакет поправок и была принята, то привела бы к чудовищной коррупции и окончательному уничтожению наших инноваторов и их производств. Кстати, ФАС пытается, как в случае с другими своими инициативами, провести разведку боем. Есть уже целый ряд дел, когда компании — как правило, небольшие — назывались монополистами в границах собственного изобретения. На этой неделе было дело против туристической компании « Пегас Барнаул», которую ФАС обвинила в монополизме по собственному продукту — «пегас туристик». Дело в том, что компания отключила от своего сервиса другого туроператора за неуплату. Слава богу, суд встал на сторону здравого смысла, отметив, что на рынке Барнаула есть и иные турфирмы со своими продуктами. А если бы четвертый антимонопольный пакет в редакции ФАС был принят? Возник бы целый рынок нечистоплотных фирм, которые жаловались бы в ФАС на любого владельца патента или товарного знака.
Но, несмотря на исключение из четвертого антимонопольного пакета идеи о распространении антимонопольного законодательства на интеллектуальную собственность и еще десятка подобных «гениальных» идей, негатив в нем по-прежнему перевешивает позитив.
Так, пакет не решает проблемы антимонопольного преследования малого бизнеса. Ведь даже на обывательском уровне понятно, что задача антимонопольного органа — бороться с крупными монополистами, защищать потребителей и малый бизнес. В России же все наоборот — до 80% дел ФАС возбуждает против малого бизнеса, а крупным компаниям потакает (за последние четыре года ФАС не запретила ни одного крупного слияния). Апофеозом стало дело о батутах — ФАС обвинила двух индивидуальных предпринимателей в том, что они установили одинаковую цену за прыжки на батутах в детском парке — 50 руб. Другая предпринимательница пострадала от ФАС за то, что попросила знакомого заменить ее маршрутку, пока ее «Газель» находится в ремонте. ФАС сказала, что, раз попросила, — это картельный сговор. В числе псевдомонополистов, совершенно необоснованно пострадавших от ФАС, — автомойки (ФАС назвала доход 14 тыс. руб. в месяц сверхприбылью), фотографы, бани, прачечные, цветочные ларьки, парикмахерские, фермерские хозяйства и даже ТСЖ и гаражные кооперативы.
Не удалось изъять из пакета и возможность ФАС возбуждать дела в интересах одной-единственной компании. Очевидно, что тут просматривается коррупционный интерес.
— Государственно-правовое управление Президента РФ, как известно, не во всем одобряет проект поправок, предложенных ФАС. Какие конкретно поправки не нашли поддержки и почему?
— ГПУ составило восьмистраничный отзыв на предложения ФАС, состоящий из 10 пунктов. В этих пунктах указываются те инициативы, которые вызвали возражения, и объясняется, почему они не хороши.
Одной из самых заметных инициатив ФАС, которые вызвали возражение со стороны ГПУ, является проект создания президиума ФАС. Этот новый орган, по мысли его создателей, должен получить право отмены решения территориальных органов и принятия нормативных актов. Но, во-первых, зачем ФАС президиум, когда у него по регламенту есть коллегия? Почему он не хочет действовать в режиме коллегии? Во-вторых, не понятно, как будет происходить пересмотр решений территориальных органов.
Среди вещей, которые явно настораживают, стоит отметить и правила недискриминационного доступа (ПНД). Если не вдаваться в подробности, то вроде бы ничего страшного, даже как-то красиво звучит, чувствуется забота. Однако на практике означает введение режима ручного управления для конкретной компании по выбору ФАС. Согласно поправкам, предложенным антимонопольным ведомством, оно, проведя свой экономический анализ, должно получить право самостоятельно устанавливать цену на товары компании либо определять формулу ее расчета, условия продаж и договоров. В итоге может получиться так, что по результатам анализа ФАС, скажем, кинотеатр может быть на своей территории признан монополистом на рынке попкорна. В самом деле, ведь больше никто там этим продуктом не торгует. Стало быть, монополист!
Кстати, и по ПНД ФАС провела разведку боем — она уже утвердила ПНД для двух компаний — «Уралкалия» и « Фосагро». Результат — цены на минеральные удобрения взлетели в 2 — 2,5 раза. Потребители обжаловали эти правила в суде, но ФАС встала на сторону монополистов. После столь негативного опыта о каком утверждении на уровне закона этой нормы может идти речь?!
Чтобы эта инновация не прошла, бизнесом было написано коллективное письмо в адрес Правительства РФ. К нему присоединились такие компании, как «Северсталь», «Газпромнефть», « Уралхим», «НОВАТЭК», «Сибур», и другие. Хотя по реакции ГПУ мы косвенно можем судить о том, что Администрация Президента РФ в курсе и ей тоже не нравятся подобные предложения.
Есть там и другие спорные моменты, например, ФАС хочет бороться не только с картелями производителей, но и с картелями покупателей. В антимонопольном ведомстве считают, что покупатели могут объединиться и, соответственно, снизить цену на торгах. Теоретически такая ситуация возможна, но мы считаем, что, во-первых, у ФАС есть все рычаги, для того чтобы подобного рода недобросовестные действия пресекать, а во-вторых, в случае принятия этой нормы антимонопольщики смогут придираться даже к договорам купли-продажи, ведь в определении картеля слова « продавец» и «покупатель» идут через запятую. ФАС просто придет с проверкой в какую-нибудь компанию, возьмет договор купли-продажи и скажет: «Тут указаны покупатель и продавец, а по закону это означает, что у вас картель». И любая договорная практика станет, теоретически, уголовно наказуемым деянием. Это все, конечно, потенциально очень опасно.
Еще одна очень непонятная норма, которую хочет внедрить ФАС, это соглашение о совместной деятельности. Вводя это положение, ФАС хочет контролировать создание совместных предприятий. Иными словами, если некое отечественное предприятие захочет привлечь к своей деятельности иностранного партнера, то ей надо будет получать одобрение ФАС, как если бы речь шла о слиянии. Хотя мы не очень боимся этой нормы, потому что практика показывает, что в сфере совместных предприятий ФАС, скорее, слишком либеральна.
— Как трактовать тот факт, что ГПУ не одобрило поправки ФАС? У власти меняется отношение к бизнесу или, может быть, это нежелание, чтобы ФАС слишком усиливалась?
— Я думаю, что тут сыграли роль несколько факторов. Прежде всего, хочется заметить, что ГПУ — это один из самых профессиональных органов власти, и четвертый пакет это в очередной раз подтвердил. Профессиональные юристы ГПУ просто не могли по-другому отреагировать на плохо проработанный юридический законопроект с таким числом сомнительных и непрозрачных и двусмысленных норм.
Второе — в Администрации Президента РФ стали осознать, что ФАС усиливается во многих сферах. По признанию самого Игоря Артемьева, его ведомство контролирует 18 законов, хотя на самом деле, по-моему, даже больше. Такой ситуации нет ни в одном антимонопольном органе мира. Поэтому, видимо, с частью полномочий ФАС в скором времени придется расстаться и уж, конечно, забыть о новых. Думаю, это пойдет только на пользу службе, — нельзя заниматься всем, поскольку это означает, что ты фактически не занимаешься ничем.
К сожалению, внутренне ФАС пока не готова отступить и сконцентрироваться на повышении качества регулирования. Как только ФАС поняла, что четвертый антимонопольный пакет не пройдет, то придумала целую серию новых инициатив. В частности, речь идет о введении, по сути, второго оборотного штрафа. Суть его в том, что если потребитель ущемлен и суд доказывает его правоту, то компания платит два штрафа: один в оборотный бюджет, а второй как бы в пользу потребителя. Как его считать — непонятно.
Также они просят полномочия на право проведения дознания. По большому счету, если переводить на русский язык, ФАС хочет приходить на предприятие и иметь право проводить обыски и устраивать допросы, то есть стать силовым органом.
Есть еще инициатива по параллельному импорту, по методике монопольно высоких цен. Мы уже знаем случай, когда нам жалуется один из немногих экспортеров промышленной продукции в Китай. ФАС угрожает возбудить против него дело, потому что там цены на его продукцию ниже, чем в России. В то время как там (в Китае) жесточайшая конкуренция, ниже налоги, зарплаты и тарифы, и другого выхода просто нет. Вместо того чтобы этого производителя благодарить и как-то его поощрять, ему угрожают преследованием.
— В таком случае, есть ли вообще шансы принятия этого пакета поправок?
— Как известно, законопроект, идущий во исполнение «дорожной карты», должен быть принят до декабря 2014 года. В ходе многочисленных обсуждений мы не раз предлагали: давайте разделим пакет, и ту часть этого пакета, которая идет на выполнение «дорожной карты», примем. Да, она компромиссна, да, она половинчата, да, она не решает многих проблем, но по крайней мере она не вызывает вопросов.
Условно говоря, в каком-то виде пакет должен быть принят. И у нас нет никакого желания этот процесс тормозить. Если же все принимать целиком, то изменения, указанные в «дорожной карте», должны быть в него внесены, а еще хорошо бы выполнить все поручения премьер-министра России.
— Как четвертый антимонопольный пакет повлияет на закупочную деятельность? Ведь прошла информация, что Игорь Артемьев полагает, что ФЗ-44 снизил конкуренцию на торгах. Это так?
— Я думаю, что это заявление — политическая игра. В тот момент, когда ФАС хочет расширить свои полномочия, ктото говорит о том, что их нужно, наоборот, урезать. И что же будет с торгами и с конкуренцией? Кто будет выполнять поручение премьер-министра? ФАС всеми силами старается доказать, что она необходима, по крайней мере в том виде, в каком есть, а лучше, дать еще больше полномочий.
Думаю, что взять и просто отобрать у ФАС часть полномочий, что называется, «без крови» не получится, хотя это все равно произойдет.
Что касается Закона о контрактной системе, то он превзошел мои ожидания. Принятие нового крупного законодательного акта должно было привести к гораздо более серьезным негативным последствиям, чем те, что мы имеем. Потому что мы в России всегда делали все наспех. Получалось, что там не учли, что-то забыли, подзаконные акты не подоспели.
Не все, конечно, в плане реализации ФЗ-44 идет гладко, где-то есть проблемы, но ситуация в целом нормальная. К тому же мы сделали огромный шаг вперед от формализма времен действия ФЗ-94. Если в двух словах, то о чем ФЗ-94? Проведи все по процедуре, подшей правильно документы в папочку, а потом хоть закупай золотой унитаз, ты виноват не будешь. В то же время ФЗ-44 говорит о том, что мы стремимся к определенной цели, рассчитываем свои действия на долгую перспективу. В результате у нас уже образовалась более сложная система, поскольку мы следим не только за процедурой, но и за результатами торгов.
Вот поэтому я расцениваю это заявление, по большому счету, как личный выпад. Да, это попытка перейти от отступления в наступление или в контрнаступление, заявить, что нельзя отбирать полномочия, потому что это может привести к плохим последствиям. На мой взгляд, это совершенно не оправданно.
Источник: Московские торги
