Двадцать шесть лет назад, 29 января 1992 г., президент Борис Ельцин подписал закон «О свободе торговли» – революционный по сути документ, означавший конец эпохи госмонополии государства в торговле. Он породил целый новый класс предпринимателей: среди тех, кто сейчас составляет фундамент российского бизнеса, найдется немало начинавших в начале 1990-х с мелкой торговли. Для государства отказ от монополии в торговле был принципиальным решением – это был поворот от тотального регулирования к полной свободе торговли. Однако так продолжалось недолго: дальнейшая история отношений государства и рынка – это история постепенного усиления регулирования, которая продолжилась и после принятия в 2009 г. нового закона о торговле.
Тогда, в январе 1992 г., выход закона о торговле позволил мирно разрешить назревавшую драму. Последствия зарегулированности советской экономики, которые внесли свой вклад в исчезновение с карты мира Советского Союза, угрожали теперь крупнейшему из созданных на его месте государств, Российской Федерации. 2 января были либерализованы прежде регулируемые цены. Спустя три недели прилавки остались пустыми. «Нигде ничего нет, никакой еды», – сообщали депутаты Верховного совета специально созданной правительственной комиссии. Цены стали рыночными, однако торговля – как и экономика в целом – оставалась государственной, неповоротливой и далекой от нужд потребителя. Это грозило не просто «проблемами с обслуживанием граждан», а бунтом, насилием.
«Если нам поручат еще и стихийные волнения народа… избави Бог», – опасался Сергей Шойгу, тогда глава комитета по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. С 1992 г. ведомство было обязано заниматься не только стихийными бедствиями, но и рукотворными, в том числе перебоями в снабжении горожан продовольствием.
Какие варианты урегулирования ситуации видело руководство страны? «Надо просто взять у каждого фермера излишек продовольствия», – предлагал народный депутат Юрий Гулько, причем «просто взять» надлежало так, чтобы фермер «отдал добровольно».
Однако была еще одна идея – ставка на частную инициативу, и воплощение этой идеи само, по сути, стало частной инициативой депутата-экономиста Михаила Киселева, который пусть и не без труда, но убедил правительство Егора Гайдара и президента поддержать указ «О свободе торговли». Он предоставлял россиянам свободу продавать – при незначительных оговорках – что угодно и «в любых удобных» местах, а также свободу покупать – беспошлинно ввозить из-за границы товары.
Идея сработала. Возможностью продавать в удобных местах воспользовались многие: моментально появился целый класс предпринимателей, которых еще совсем недавно стали бы преследовать ровно за то, что они предприниматели, в советских терминах – спекулянты (впоследствии из таких мелких предпринимателей вырастет целое поколение отцов-основателей большого российского бизнеса). На какое-то время страна превратилась в большой базар в самом прямом смысле слова. Однако опасения чиновников, что появление торговцев на улицах «заблокирует центр Москвы» и «ввергнет страну в хаос и анархию», не оправдались. Снабжением занялись предприниматели, пожарами и наводнениями – спасатели.
Но абсолютная свобода торговли просуществовала недолго: вместе с возвращением еды в города у чиновников вернулось и желание регулировать ее покупку и продажу. Уже в апреле 1992 г. правительство Москвы воспользовалось одной из оговорок указа – запретом торговать на территориях, «прилегающих к зданиям государственных органов власти», – и целиком закрыло для торговли центр столицы: Охотный Ряд, Новый Арбат, Тверскую, Пушечную и Никольскую улицы, Театральную площадь. Натяжка была несомненна, но приняли ее спокойно, так как свобода торговли оставалась почти нетронутой. Так началось восхождение по лестнице, ведущей вниз, – от почти неограниченной свободы торговли ко все большему регулированию.
В июне 1992 г. новая редакция указа отменила возможность продавать в любых удобных местах, заменив удобные места «отведенными». Вскоре также появились лицензии на торговую деятельность и ограничения на беспошлинный ввоз товаров, затем премьер Виктор Черномырдин провозгласил курс на «рынок без базара», что в наиболее буквальном смысле (сегодня мы бы сказали – в «собянинском») и наглядном виде означало сворачивание уличной торговли. Хотя проблемы потребителя решили предприниматели на улицах, а не регуляторы в теплых кабинетах, последние пришли к выводу, что потребителям не хватает именно регуляторов.
И чем больше крепла торговля, чем более здоровым и привлекательным становился сектор, тем сильнее становился интерес чиновников к регулированию, тем крепче становилась их уверенность, что они смогут заменить хорошую торговлю на «еще лучшую». От прежней растерянности не осталось и следа. К 2009 г. созрели условия для очередного наступления государства на сектор – был принят закон о торговле, одна из самых многообещающих инициатив последнего десятилетия.
Суть закона была в введении ограничений отсрочек платежа, маркетинговых бонусов и других неценовых условий в договорах между сетями и поставщиками продовольственных товаров. По мнению сторонников закона, все эти неценовые условия – это «издержки» поставщиков или даже «поборы», а сокращение этих издержек, соответственно, приведет к снижению розничных цен. ФАС оценивала их в 5–40% от объемов поставок, а значит, и цены в случае принятия закона должны были снизиться на те самые 5–40%. Выполнение этого обещания делало бы закон о торговле беспрецедентно успешным.
Этот оптимизм разделяли не все. Ведущие российские экономисты – Александр Аузан, Сергей Гуриев, Егор Гайдар, Андрей Илларионов, Вадим Радаев, Евгений Ясин – в открытом обращении призывали депутатов Госдумы не принимать закон о торговле и даже говорили об ущербе от этого закона для всех заинтересованных сторон. Экономисты объясняли, что неценовые условия – это вовсе не издержки, а скидки с закупочной цены ритейлеров и что депутаты в действительности просто пытаются повысить оптовые цены.
Что же это отсутствие результатов сказало регуляторам? Ничего! Прежде они не поверили советам экономистов, а теперь – своим глазам. Когда истек срок, который отводился на снижение цен на 40%, этого снижения не смогли обнаружить ни чиновники, ни исследователи-экономисты, ни участники рынка. Но отсутствие результата не привело к пересмотру закона. Раз желаемые последствия должны быть, но их нет, значит, закон следует ужесточить – что добавило бюрократии, но не снизило цены. Но, может быть, дело в популизме? Данные проведенного в 2016 г. опроса ВЦИОМа и центра «Платформа» свидетельствуют, что и это не так. Граждане реалистично оценивают возможности регулирования: обсуждая возможное ужесточение закона, только 10% респондентов ожидали снижения цен, тогда как 72% считали, что этого не произойдет.
Такая вера в силу регулирования у законодателей кажется особенно выразительной на фоне первого, ельцинского, закона о торговле. Это история наоборот – когда ни выкладки экономистов, ни анализ ситуации, ни ориентация на мнение потребителей-избирателей не способны повлиять на убеждения сторонников регулирования. И не похоже, что спустя четверть века после принятия нынешний закон о торговле будут вспоминать так, как тот, исторический.
Автор — старший научный сотрудник РАНХиГС
Источник: Ведомости.
