Федеральная антимонопольная служба (ФАС) готовит предложения по изменению в 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в связи с возникшими проблемами на рынке концессий. Соответствующее поручение поступило от первого Вице-премьера Игоря Шувалова во время коллегии Минэкономразвития по ГЧП. При этом отмечается, что ясность вряд ли наступит до конца года. В данном случае речь идет о двух случаях, а именно строительство частично платной дороги Стерлитамак – Магнитогорск длиной 171 км и проект реконструкции радиологического корпуса онкодиспансера в Башкирии. По мнению ФАС, если все расходы несет государство, то такие соглашения прикрывают госзакупку. Концессию на строительство платной дороги в Башкирии выиграло ООО «Башкирдорстрой». Стоимость проекта около 14 млрд. руб., при этом 25% этой суммы вкладывает сам инвестор. Финансирование предоставлял Газпромбанк. Но после окончания строительства государство должно было возместить издержки на эксплуатацию дороги, что по мнению ФАС нарушает 115-ФЗ. Чуда не случилось, Арбитражный суд города Москвы повторил все доводы ФАС. Суд в начале июня полностью согласился с доводами ФАС: такой контракт должен оформляться как госзаказ и подрядчик должен выбираться на электронном аукционе. Жуликам, махинаторам и горе-политикам удобны схемы, в которых на первый взгляд концессионер что-то платит, а потом государство ему возмещает, негодовал тогда руководитель ФАС Игорь Артемьев. 115-ФЗ не допускает полного возмещения затрат концессионера, государство может профинансировать только часть, согласился суд с ФАС. Конкурс же в Башкирии предполагал, что бюджет возместит часть расходов на строительство (капитальный грант), а остальные – в виде инвестплатежа, при таком варианте контракт должен оформляться как госзаказ. Тогда государственные деньги расходуются по жестким правилам, говорится в решении: подрядчик выбирается на электронном аукционе, который в отличие от конкурса не предусматривает субъективных критериев и предотвращает коррупцию, а государство обосновывает начальную цену, чтобы она не была завышена. (Дело № А40-31275/2017) Эксперты отметили, что суд так и не смог понять разницу между финансированием создания объекта и возмещением затрат концессионера. Первое – это расходы на стройку, а второе – последующие выплаты вложившему деньги концессионеру, именно это отличает концессию от госзаказа. Суд почти не уделяет внимания плате концедента, хотя это ключевой вопрос в споре.
Для участия в конкурсе подали заявки 5 претендентов, в том числе ООО «Южноуральская дирекция автодороги», которое подало жалобу в ФАС на результаты конкурса. По мнению общества, заказчик неправомерно отклонил его заявку сославшись на данные полученные от Сбербанка, которые не соответствуют требованиям. В результате ФАС посчитала что жалоба общества необоснованная, но результаты конкурса все равно аннулировала. Стерлитамак — Магнитогорск — двухполосная дорога длиной 171 км, должна связать два промышленных центра и частично переключить на себя транспортные потоки с трассы М5 «Урал» и маршрута Европа — Западный Китай. В соответствии с условиями конкурса концессионер обязан за 6 лет построить автомобильную дорогу, а затем эксплуатировать ее на протяжении следующих 9 лет. Ожидается, что доходы регионального бюджета от сбора платы за проезд в течение 9 лет эксплуатации дороги составят более 9 млрд. руб. На дороге будут платные участки, власти предполагают установить на них предельный тариф в 10–25 руб./км. Деньги за проезд должны поступать в региональный бюджет. Разрешить ситуацию может суд следующей инстанции, но неизвестно будут ли подавать апелляцию.
По словам Игоря Артемьева, ведомство будет следить за такими концессиями и ликвидировать через суды, чтобы впредь таких имитаций госзакупок не было. В данном случае под имитацией понимается компенсация государством всех расходов инвестора при реализации концессии. Артемьев считает, что политикам и чиновникам удобно поддерживать такие схемы, когда вроде концессионер что-то платит, но потом государство ему все возмещает.
Из 2446 действующих проектов ГЧП 2200 – концессии, по данным Центра развития ГЧП. Проекты с платой концедента обычно самые крупные. В России таких концессий 25, реализуется 16, менее 1% (всего их 1952), но именно на них приходится 40% таких инвестиций (310 млрд. из 765 млрд. руб.). Риски возникли не только для концессий. Суд пошел дальше, указав, что бюджет не должен возмещать все затраты инвестора не только в концессиях, но также в инвестиционном договоре и соглашении о государственно-частном партнерстве (ГЧП). Рынок ГЧП-проектов и так не развит – по новому закону не заключено ни одного соглашения, а теперь появилась дополнительная помеха. В связи с возникшей ситуацией банки отказываются финансировать концессии, в которых расходы инвесторов покрываются из бюджета, пока их законность не будет доказана в суде. Положительное решение суда или изменения в закон о концессиях могут стать условием финансирования проектов с платой концедента основными финансирующими организациями.
По словам экспертов, банки начали перестраховываться с начала 2017 г., как только ФАС отменила конкурс в Башкирии, по еще не начавшимся проектам первый транш пойдет, только когда ситуация прояснится. Решение ФАС, а затем и суда поставило под угрозу как минимум 6 федеральных концессий, которые уже реализуются, в том числе «Платон», платную трассу Москва – Петербург, несколько крупных региональных проектов. Из проектов, которые только должны быть запущены, самый крупный – четвертый участок ЦКАД. Банки, как правило, предоставляют 70–80% всего частного финансирования проекта, оставшиеся 20–30% – собственные средства концессионеров. Сначала компания тратит собственные деньги – готовится к конкурсу, нанимает консультантов, а оставшиеся деньги идут параллельно траншам банков. Если концессионеры понимают, что денег от банка пока не будет, они могут тратить больше собственных средств – через увеличение уставного капитала или акционерные займы.
В концессиях, как правило, оговорены обстоятельства, которые концессионер предвидит, но предотвратить не может (в том числе изменения законодательства), если такое случается, концессионер требует возмещения расходов от государства, если из-за решения ФАС банки откажутся финансировать проекты, концессионеры смогут требовать от государства возмещения расходов. Решение банков не удивительно, они предупреждали, что очень взволнованы претензиями ФАС. Также эксперты рассчитывают, что те концессии, которые уже запущены будут реализовываться в обычном режиме. Рынок действительно замер после судебного решения – репутационный урон инструменту уже нанесен, и значительный.
До момента, когда будут определены правила игры на рынке концессий брать ответственность за новые концессии с платой концедента участники рынка, скорее всего, побоятся, хотя после заявления Президента Владимира Путина на Петербургском международном экономическом форуме (ПМЭФ) об инфраструктурной ипотеке, когда государство покупает в рассрочку, опасения в основном развеялись. По словам Министра экономического развития Максима Орешкина, это и есть концессия, но с рядом новаций: нормативно-правовая база будет подготовлена так, чтобы не было повторений «башкирского кейса». По словам исполнительного директора Ценра развития ГЧП Максима Ткаченко, позиция ФАС противоречит поручению Президента, данному на ПМЭФ.
Если решение по концессиям не будет пересмотрено, то и без того небогатый рынок проектов будет отброшен на пять лет назад, непонятно, как обойтись без платы концедента во многих проектах, например, бесплатной дороги или строительства больницы. Или рынок откатится назад, или государство будет покрывать не все, а 99% расходов инвестора, но тот будет раздувать затраты на бумаге и экономить на деле, опасаются эксперты. Если все подобные концессии, как хочет ФАС, станут госзаказом, инвесторы будут плакать от счастья, для них госзаказ намного проще концессии. Проблема только в том, что проектов не будет, поскольку у государства нет денег, чтобы заплатить за строительство, продолжает он: концессия дает государству шанс оплатить объект в рассрочку, как правило, в течение 15–20 лет. Нет выбора «концессия или госзаказ», есть выбор «концессия или ничего».
Пока же группа депутатов предложила, а Минэкономразвития поддержало идею внести в 115-ФЗ поправку, обязывающую государство сравнивать, что лучше для проекта – концессия или госзаказ. Такие требования уже есть в 224-ФЗ о ГЧП и отчасти именно поэтому по нему до сих пор не то что не заключено ни одного соглашения, но даже не принято ни одного решения о проведении конкурса, говорили ранее эксперты. Проектам, которые пройдут оценку эффективности, новые правила помогут, так как снимут часть сомнений в «легитимности» и обоснованности концессии, считают эксперты, с другой стороны, появится лишний повод сказать, что эффект от проекта переоценен. Во многих странах, активно развивающих ГЧП, такие методики давно и успешно применяются, сообщает Минэкономразвития. Рано или поздно придется встроить в правовую систему механизм оценки – через это прошел весь мир, другого способа обосновать преимущества концессии перед госзаказом нет, говорит Ткаченко. Но делать ее обязательной для всех концессионных проектов преждевременно, считает он, нужно постепенное и более гибкое, чем в 224-ФЗ, встраивание оценки в концессии.
За рубежом действительно есть схожие методики, но это методики не государства, а наднациональных регуляторов и институтов развития – Комиссии ООН, Всемирного банка, ЕБРР, – которые десятилетиями финансируют инфраструктурные проекты дешевыми деньгами и понимают, как оценивать риски. В России такую функцию мог бы выполнять ВЭБ, если бы он массово финансировал проекты ГЧП. Но если ввести жесткие требования, как предложено в проекте, заключение концессий приостановится, а государству придется тратить деньги на лишнюю формальную процедуру. Это пример попытки решить конкретную точечную проблему 115-ФЗ (платы концедента) с помощью норм, которые не только не решат ее, но могут привести к значительному сокращению числа концессий.
