В последнее время много говорится о проблеме картелизации российской экономики. Пожалуй, во всех развитых странах картели считаются самым опасным нарушением антимонопольного законодательства. И на первый взгляд закономерно, что и Федеральная антимонопольная служба (ФАС) считает борьбу с картелями главным приоритетом в работе. А руководитель ведомства Игорь Артемьев, сравнивая картели с мошенничеством, постоянно предлагает ужесточить за них наказание, в том числе уголовное. Подобные предложения есть в проектах указа и национального плана развития конкуренции.
ФАС возбуждает очень много картельных дел (больше, чем в странах «семерки», вместе взятых; см. табл. 3), среди которых превалируют мелкие. При этом недостаточное внимание уделяет сговорам чиновников с аффилированным бизнесом.
При всем негативном влиянии картелей на экономику все-таки нельзя приравнивать их к мошенничеству. Последнее остается преступлением для любого – простого гражданина, предпринимателя или чиновника. За картели привлекаются только бизнесмены (международный трибунал не привлек и вряд ли привлечет арабских шейхов к ответу за создание ОПЕК).
Дело не только в неравноправии предпринимателя и чиновника, но и в степени общественной опасности обоих деяний. Если мошенник не раскрыт и не раскаялся, у него возникает соблазн повторять деяния, а его пример становится заразительным (вспомним хотя бы, с какой быстротой распространялись махинации с квартирами в 1990-е гг. или схемы налоговой «оптимизации» вплоть до последнего времени). С картелями все наоборот: приносящий своим участникам сверхприбыль картель несет в себе механизм саморазрушения. Во-первых, потому что высокая рентабельность привлекает на рынок новых игроков, не участвующих в картеле. Во-вторых, у любого участника картеля возникает соблазн обмануть подельников, снизив цену, что позволит отхватить кусок рынка.
Это не означает, что с картелями не нужно бороться. Технологические барьеры, необходимость огромных вложений в исследования и разработки делают затруднительным вход на рынки новых фирм. А в России еще добавляются административные барьеры и недоступность кредитования. Ждать, пока некоторые картели саморазрушатся, общество не может себе позволить.
Однако, с другой стороны, целый ряд факторов делает картели в нашей стране либо менее опасными по сравнению с другими нарушениями, либо менее вероятными. Советское наследие – монопольная, а не олигопольная структура многих рынков – не изжито до конца, на него наложилось огосударствление экономики в последние годы. Злоупотребление монопольной властью (доминирующим положением) и сговор чиновников с аффилированным бизнесом у нас более распространены, чем классические картели (сговоры по цене, товарному и территориальному разделу рынка, по совместному прекращению производства или бойкоту контрагента). И если по доминированию статистика ФАС это отражает (на порядок больше дел, чем по картелям), то сговорам с чиновниками регулятор явно уделяет недостаточное внимание.
Мощным фактором, препятствующим картелизации нашей экономики, является низкий уровень взаимного доверия и договороспособности. Российским бизнесменам, если их собралось за столом больше двух, договориться о совместных действиях практически невозможно. Поэтому вызывают сомнения картельные дела ФАС с десятками участников: в большинстве случаев за картель регулятор принимает параллельное рыночное поведение. Зато настучать на соседа – хлебом не корми. Поэтому предприниматели активно пользуются правилом освобождения от административной и уголовной ответственности участника, первым сообщившего о картеле, для устранения конкурентов.
Более того, наш анализ показывает весьма тревожную тенденцию: доля дел против малого бизнеса в картельных делах выросла с порядка 60% в 2013–2014 гг. (расчеты Вадима Новикова) до 87% по картелям, а по сговорам на торгах вообще до 95% (табл. 1).
Получается, что чиновники ФАС, после того как закон об иммунитетах для малого бизнеса ограничил их в праве называть малый бизнес монополистом, стали активно называть его картелистом, хотя с точки зрения экономической науки, да и здравого смысла, картель малого бизнеса звучит как оксюморон.
Приоритет выявления картелей приводит к тому, что территориальные управления ФАС начинают их выискивать, а в небольших регионах со слабой экономической базой – откровенно высасывать из пальца ради статистики. Так, в Калмыкии местный ФАС назвал картельным сговором просьбу одного владельца маршрутки к другому подменить его в тот день, когда его «Газель» находилась в ремонте. А в Псковской области ООО «Псковское агентство печати» и ООО «АРПИ «Сибирь» были обвинены в картеле за то, что обе направили письма о расторжении договора распространения местной «Из рук в руки». Суд отменил решение ФАС – компании работают на разных рынках (одна на оптовом, другая на розничном) и вообще не заключали никакого соглашения.
Преследование «картелей малого бизнеса» – это не просто неэффективная трата ресурсов регулятора и погоня за статистикой. Предприниматели попадают под риск привлечения к уголовной ответственности за обычную коммерческую деятельность. Примечательно, что в нашем законодательстве отсутствует даже четкое определение картеля. Определены понятия рынка и товара, и даже «вертикальных» соглашений – несопоставимо менее тяжкого нарушения, а картеля – нет. Уголовная ответственность есть, а определения нет.
Картельные расследования против малого бизнеса зачастую могут способствовать монополизации рынка. В конце 2016 г. 90 маленьких швейных фабрик были обвинены ФАС в сговоре при поставке формы для МВД. Впервые познакомились они друг с другом на заседании комиссии ФАС, там же и узнали, что они картелисты. При этом крупнейший участник рынка в картеле не обвинялся и, видимо, скоро лишится 90 конкурентов и станет очередным «королем госзаказа».
Примечательно, что легкая промышленность, работающая на грани рентабельности и сталкивающаяся с сильнейшей конкуренцией со стороны Китая, представляет собой удобное поле для «антикартельной» деятельности ФАС по причине многих игроков (и, возможно, не таких зубастых юристов – ведь рентабельность низкая). Три швейные фабрики Челябинской области были обвинены в картеле путем создания ассоциации. Одна фабрика обжаловала решение регулятора и добилась его отмены в суде, а двум другим придется заплатить штраф за картель, которого не было.
Высококонкурентная и чуть более рентабельная пищевая отрасль – еще один поставщик картельных дел. Четыре астраханские птицефабрики были обвинены в сговоре с целью повышения цен на куриное яйцо. Только в суде им удалось доказать, что осеннее повышение носит сезонный характер. По аналогичным причинам развалилась в суде целая серия дел по картельным сговорам на рынке гречки. В докладе «Причины и последствия гречневого кризиса» показано, что вмешательство ФАС приводило к ускорению роста цен и, наоборот, в регионах, где такого вмешательства не было, цены снижались. Потому что некоторые предприниматели после начавшегося расследования ФАС вообще опасались выставлять гречку на прилавок, что приводило к ее дефициту и росту цен.
Хорошо еще, что центральный аппарат (президиум) ФАС отменил решение татарстанского теруправления, обвинившего в картельном сговоре сначала 76, потом 32 сахарных завода, согласившись с их доводами, что рынок сахара настолько конкурентный, что сговариваться не имеет никакого смысла.
На этом фоне бросается в глаза невнимание к рынкам, связанным с чиновниками. Например, на строительном рынке ФАС в 2015 г. наложила картельных штрафов на сумму, равную стоимости одной трехкомнатной квартиры, что несопоставимо с прибылями, извлекаемыми строительными компаниями, получившими лакомые подряды от недобросовестных чиновников.
Конечно, малый бизнес бывает разный и не всегда симпатичный. ФАС с большим или меньшим успехом занималась таксистами в аэропортах, рынком ритуальных услуг, стивидорами в портах, продовольственными рынками – теми, на кого поступали жалобы на завышенные цены и препятствия для входа новым участникам, в том числе с применением силы. Но при детальном рассмотрении выясняется, что речь идет о связи такого бизнеса либо с чиновниками, и мы как раз призываем ФАС активнее такими рынками заниматься, либо с криминалом (и если речь идет об угрозе применения физической силы против потенциальных конкурентов, то это дело правоохранительных органов, картели тут ни при чем). С «мафией» таксистов в аэропортах вполне успешно справились появившиеся в последнее время онлайн-сервисы. По стивидорам решением могло бы стать включение этого вида деятельности в естественные монополии с соответствующим регулированием. Лучше принимать индивидуальное решение при возникновении проблемы, чем оставлять избыточное регулирование для всех МСП, давая чиновникам возможность искать картели в высококонкурентных легкой, пищевой промышленности и IT-секторе.
В результате на общем фоне выделяется высокая доля отмены судами именно классических картельных решений ФАС против малого бизнеса – 57% полностью и 4% частично (см. табл. 2). Учитывая, что российские суды, как правило, с вниманием относятся к позиции госоргана, это очень высокий показатель. Выходит, что судьи, даже не имея профильного экономического образования, понимают бессмысленность обвинения МСП в картеле. «Ведомости» уже писали, что российские суды своими решениями по четырем рыбным картелям (о минтае, пангасиусе, норвежской рыбе и пелагических породах в водах Марокко) стали формировать особый подход, требуя анализа рынка и доказательства ущерба от картеля. Несмотря на то что в развитых странах картели являются нарушением per se, т. е. такого доказывания не требуется, в российских условиях подход судов является правильным. Не потому, что картели малого бизнеса и компаний с небольшими долями рынка можно простить по малозначительности, а потому, что они на самом деле не картели: участники рынка умнее законодателей и экономистов-теоретиков и просто не будут сговариваться, если потребитель может легко переключиться на продукцию конкурента, не входящего в картель.
Более того, мы предлагаем закрепить сложившуюся судебную практику законодательно. Надо распространить иммунитет малому бизнесу на все виды соглашений, за исключением сговора на торгах (по последним действительно формально небольшая компания может нанести ущерб добросовестным участникам закупок). Вопрос же о допустимости всех соглашений (кроме сговоров) компаний с небольшими долями рынка просто перезрел.
Вместо ужесточения уголовной ответственности за классические картели необходимо повысить действенность штрафных санкций и качество расследований – только 16% штрафов ФАС уплачивается в бюджет. Пока не решена проблема неотвратимости административного наказания, уголовное (или угроза его применения) будет использоваться в основном как инструмент коррупционного давления на бизнес.
Это позволит сконцентрировать усилия ФАС исключительно на крупных, значимых для экономики картельных расследованиях, а также активизировать работу по пресечению сговоров чиновников с аффилированным бизнесом. Такие сговоры представляют, несомненно, большую опасность, чем классические картели, поскольку для остальных участников либо создается непреодолимый барьер при входе на рынок, либо они ставятся в заведомо неравное положение. Необходимый инструмент для этого есть – статья 16 закона «О защите конкуренции» № 135-ФЗ, но можно пойти и на ужесточение ответственности для чиновников за участие в подобных сговорах и шире применять к ним дисквалификацию.
Автор – директор Института повышения конкурентоспособности
Источник: Ведомости
