Многие специалисты признают, что 44-ФЗ, регламентирующий госзакупки, по прошествии 4 лет после создания, по-прежнему стоит на распутье. Эксперты во время обсуждения системы госзакупок на выставке «Госзаказ — за честные закупки», проходившей 5-7 апреля на ВДНХ, высказались, что система не доказала свою жизнеспособность.
При этом в Госдуме на рассмотрении находятся более 5 законопроектов о внесении изменений в 44-ФЗ, в том числе большой законопроект о переводе всей системы госзакупок в электронный вид. Также ряд законопроектов готовятся в стенах министерств и ведомств, а количество НПА подкрепляющих их посчитать очень сложно. Подобный вал изменений в систему госзакупок не позволяет заказчикам и подрядчикам видеть всю картину целиком для построения эффективной работы, отмечает аудитор Счетной палаты Максим Рохмистров. За все время существования 44-ФЗ в него было внесено 30 изменений, принято 160 НПА, из которых действуют 107. Также в 2015 году план внедрения 44-ФЗ предусматривал 13 мероприятий, но выполнено 9, в 2016 – 5, а выполнено только 2. В связи с этим Счетная палата выступала с предложением о наложении моратория на вступление в силу НПА и законодательных актов по закупкам, то есть документы могут готовиться и приниматься, но вступать в силу они должны единовременно, раз в год.
По словам представителя Контрольного управления Президента, принцип «цена-качество» при трансформировании системы госзакупок в единую информационную платформу для проведения всех взаимоотношений между поставщиками, заказчиками и контрольными органами должен быть сохранен. также им было отмечено, что платформа может быть построена за счет использования российского блокчейна, технологии распределенного хранения данных, обеспечивающая контроль целостности и достоверности данных. Соответственно использование новых цифровых технологий позволит перейти не просто к эффективным госзакупкам, а к смарт-контрактам. Смарт-контракты – это электронные алгоритмы, позволяющие автоматически исполняться при определённых условиях. То есть все транзакционные процессы, в том числе обеспечение по контракту, авансирование работ, расчет по договору и т.д., будут происходить в автоматическом режиме.
Также ведомства планируют подготовить изменения упрощающие закупочные процедуры, улучшающие системы оценки результатов закупок, а также сосредоточиться на контроле исполнения контрактов.
В настоящее время ¾ усилий Федеральной антимонопольной службы (ФАС) тратит на мелкие по международным меркам закупки. Сложилась система отрицательной селекции, т.к. ФАС предъявляет претензии к закупкам с большим числом участников и падением цены, чем в среднем по 44-ФЗ. По нашему мнению, процедурный контроль за госзакупками со стороны ФАС бессмысленен и вот почему. Допустим, среднестатистический чиновник Иванов проводит два конкурса. На первый приходит два участника, и цена падает на 2%, на второй — 15, после жесткой конкурентной борьбы цена падает на 30%. По какому конкурсу больше обиженных и больше вероятность подать жалобу в ФАС? А имеет ли чиновник мотивацию выбрать совсем неадекватного поставщика? Чтобы сбежал с авансом, отравил детей в детсаду, построенная им школа рухнула через месяц? Это при контроле прокуратуры, при сложившейся системе, когда местные власти всегда и во всем будут виноваты? Скорее всего, он выберет «правильного» поставщика, но заложит свой интерес. Но в России контроль за ценами при государственном и муниципальном заказе практически отсутствует, а процедурный контроль — самый жесткий в мире. А вот в других странах давно поняли, что он не имеет смысла. Дальше больше, вот когда к сотруднику ФАС Петрову придет одна жалоба по первым конкурсам и 14 — по вторым, где он найдет «нарушения»? Очевидно по вторым, хотя реально по ним была конкуренция и экономия для бюджета в 15 раз больше. Принимая во внимание, что он ни за что не отвечает — не за здоровье детей, ни за надежность крыши школы. Он даже не понесет ответственности, если его решение по «сносу» торгов суд признает незаконным. А еще у него самая низкая зарплата из всех органов власти…
Мы проанализировали базу судебных решений ФАС по 44-ФЗ. В базу за 2014 г. вошли все (более 2,1 тыс.) закупки, по которым ФАС были выявлены нарушения, и соответствующие решения ФАС были оспорены в судах участниками торгов или заказчиками. По оспариваемым закупкам среднее число заявленных участников составило 3,7, а допущенных к торгам — 2,8. Снижение цены в среднем составило 15,3%. При этом, согласно данным Росстата в 2014 г., в среднем по закупкам в рамках 44-ФЗ в 2014 г., число участников составило 1,8, а снижение цены — 3,8%. Таким образом, оспариваемая закупка — как правило, более конкурентная и с существенно большим снижением цены. Анализ показал, что свыше 3/4 оспариваемых закупок имеют НМЦК < 10 млн. руб. Закупки такого размера по международной практике относятся к мелким закупкам (в США 150 тыс. долл., в ЕС — 150 тыс. евро). При этом, 8,5% оспариваемых закупок имеют НМЦК < 100 тыс. руб., несмотря на то, что согласно 44-ФЗ этот размер установлен для мелкой закупки. Это ведет к нерациональному использованию бюджетных средств, так как по расчетам НИУ-ВШЭ, издержки на администрирование мелких закупок в случае их проведения по формальным процедурам составляют 21% НМЦК. Очевидно, что эти издержки не перекрываются потенциальной экономией от конкуренции и снижения цены. Кроме того, ФАС, не рассматривая ситуацию по существу, постоянно предписывает использовать аукцион вместо конкурса.
Использование электронных аукционов не снижает коррупцию в госзаказе. Аукцион – способ закупки, наилучшим образом подходящий для стандартных товаров. в России широко используется для закупки услуг и сложных товаров. При этом за рубежом закупки на аукционах составляют не более 5% в Корее и Великобритании, в остальных странах доля их еще меньше. В этой связи целесообразно не возвращаться к практике отмененного 94-ФЗ, расширяя использование аукционов, а завершить перевод других способов закупки в электронную форму. Чрезмерное его распространение, по инициативе ФАС, на услуги и сложные товары в 2006-2013 гг. привело к увеличению количества посредников, вытеснению из госзаказа конечных производителей, мошенническим схемам с бюджетными средствами, демпингу, вытеснению отечественных производителей иностранными компаниями в госзаказе, падению качества и срыву строительных работ, отравлению школьников из-за поставок некондиционного питания.
Декларируемая экономия бюджетных средств – мнимая, и основана не на сопоставлении с рыночными ценами на аналогичные товары, а на падении цен от (зачастую) произвольно определяемой начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК). Так, исследования НИУ-ВШЭ показывают, что даже такие стандартные товары, как дизельное топливо. Бензин и персональные компьютеры для госнужд на аукционах покупаются оптом по ценам выше рыночных розничных. Данные факты остаются без внимания ФАС.
