Продолжаем тему выступления руководителя Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Игоря Артемьева на Правительственном часе в Госдуме. На этот раз в ходе выступления Игоря Артемьева, заместитель Председателя комитета Госдумы по финансовому рынку, член фракции «Единая Россия» Мартин Шаккум задал вопрос относительно избыточного регулирования закупок товаров для школ, детских садов и поликлиник, так как это влечет за собой трудности в реагировании на каждодневные потребности учреждений. На сегодняшний день процедура закупок зарегулирована до деталей, в связи с этим есть предложение повысить с 400 тыс. до 1 млн. руб. порог закупок без проведения торгов. Также Шаккум предложил для решения этого вопроса инициировать создание рабочей группы для изучения 44-ФЗ в части применения его школами, детскими садами и поликлиниками. Игорь Артемьев в ответе на вопрос отметил, что готов обсудить этот вопрос, по существу, ведь задача учителя учить детей, врача лечить людей, а не заниматься закупками. По его мнению, органы местного самоуправления должны централизовать подобные госзакупки. Он напомнил, что во времена СССР районные отделения народного образования (РОНО) централизованно закупали необходимы товары для школ и это является тем вариантом решения вопроса, который можно обсудить и расширить на всю страну, учитывая сегодняшние реалии. Также он поддержал предложение по увеличению порога закупок, чтобы не создавать учреждениям трудностей.
С аналогичными предложениями выступил директор Института повышения конкурентоспособности Алексей Ульянов. Он направил письмо Министру образования и науки Ольге Васильевой с предложением заменить мелочный процессуальный контроль за закупками общеобразовательных организаций на контроль результатов.
Родителям и учащимся, государству и обществу в целом важно качество предоставляемого образовательными организациями образования, а не то, по какой процедуре закупается мебель, канцелярские принадлежности и т.д. Более того, если образовательная организация демонстрирует высокие показатели и получает за это дополнительное финансирование, общество и налогоплательщиков, на наш взгляд, не должно интересовать, идут ли эти дополнительные средства на премирование преподавателей или закупку школьного инвентаря.
Другими словами, целесообразно контролировать общественно значимые результаты, предоставив определенную свободу действий в процессуальных аспектах. В нашей стране с 1990-х гг. произошла, на наш взгляд, чрезмерная концентрация на контроле процессов в бюджетных учреждениях. Как следствие, медицинские работники тратят время не на лечение больного, а на бумажную работу, а силы персонала образовательных учреждений также отвлекаются на отчеты по многочисленным проверкам. Это самым негативным образом влияет на качество образования и здравоохранения.
Поручение №Пр-15ГС п. 2в от 2 января 2016 года Президента Владимира Путина предусматривало оптимизацию отчетности образовательных организаций. Однако, отчетов по запросам различных ведомств стало больше, а времени на работу с детьми – меньше, сообщают в Общероссийском народном фронте (ОНФ) со ссылкой на слова педагогов. Эксперты ОНФ сопоставили приведенные в докладе Правительства данные о выполнении поручения (разработка поправок в законодательство, рассылка рекомендательных писем по оптимизации отчетности, создание системы учета контингента обучающихся) с результатами мониторингов и опросов учителей в регионах. Почти 94% работников общеобразовательных организаций Краснодарского края заявили, что количество отчетов в 2015 году в среднем выросло на ¼. В Ивановской области на увеличение отчетности указали все опрошенные директора и учителя общеобразовательных организаций, в Республике Удмуртия – 82% респондентов. По данным комитета Госдумы по образованию, в год общеобразовательные организации готовят до 300 отчетов, около 80% которых пишут сами учителя. Этот массив, по данным Министерства образования и науки, составляет 60% школьного документооборота. По мнению Президента Владимира Путина, необходимо упорядочить количество контрольно-надзорных мероприятий в отношении общеобразовательных организаций.
Закон 94-ФЗ, и пришедший ему на смену 44-ФЗ в первую очередь задумывался как средство борьбы с коррупцией государственных служащих. Однако его основными субъектами стали не органы власти, а сотни тысяч бюджетных учреждений социальной сферы. И хотя школьные парты или учебники можно также закупать по завышенной стоимости у аффилированных структур, очевидно, что масштабы коррупционных рисков при закупках учреждениями социальной сферы несопоставимы с другими сферами госзаказа (строительство), значительная часть закупок осуществляется по нормативам, и большая часть закупаемой продукции (питание, мебель, учебники) имеет аналоги на рынке. То есть сложный процедурный контроль может быть заменен более простым контролем уровня начальных цен (НМЦК). При этом, выполнение сложных, и постоянно меняющихся (вследствие часто вносимых изменений) требований 44-ФЗ для персонала образовательных учреждений связано с усилиями и издержками, которые, в совокупности с издержками контроля, и особенно учитывая небольшой размер закупок, как правило превышают потенциальную выгоду от усиления конкуренции.
Примечательно, что образование, пожалуй, лучше других сфер готово к замене контроля процесса на контроль за результатами. Рейтинги образовательных организаций формируются из результатов выпускных экзаменов, ЕГЭ, ГИА, доли поступивших в образовательные организации высшего профессионального образования, результаты олимпиад. Возможно с добавлением показателя, характеризующего воспитательную работу (наличие/отсутствие зарегистрированных правонарушений учащихся соответствующего образовательного учреждения), вышеуказанные показатели в целом адекватно отражают запросы общества, учащихся и родителей, предъявляемых к образованию. Эти показатели отвечают принципам построение КПЭ – управляемости, контролируемости, партнерства, перенесения усилий на главные направления.
Ранее ФАС, осуществляющая контроль над процедурой закупок в раках 44-ФЗ, не поддержала наши предложения освободить от контроля мелкие закупки. Мы не можем согласиться с тезисом ФАС, что при контроле за мелкими закупками защищается малый бизнес. В торгах такого размера участвуют почти исключительно субъекты малого предпринимательства (СМП), поэтому решения о выявлении нарушений и пересмотр результатов таких закупок принимаются де-факто в интересах одних СМП с ущемлением интересов других СМП. При этом, решения ФАС по свыше 40% оспариваемых закупок отменяются судами, что является высоким для решений органа государственной власти показателем. Перед ФАС стоит задача повышения качества и обоснованности решений, что невозможно без концентрации на крупных нарушениях и контроле за крупными закупками при отказе от контроля за мелкими.
Более того, наш анализ показал, что в базу за 2014 г. вошли все (более 2,1 тыс.) закупки, по которым ФАС были выявлены нарушения, и соответствующие решения ФАС были оспорены в судах участниками торгов или заказчиками. По оспариваемым закупкам среднее число заявленных участников составило 3,7, а допущенных к торгам — 2,8. Снижение цены в среднем составило 15,3%. При этом, согласно данным Росстата в 2014 г., в среднем по закупкам в рамках 44-ФЗ в 2014 г., число участников составило 1,8, а снижение цены — 3,8%. Таким образом, оспариваемая закупка — как правило, более конкурентная и с существенно большим снижением цены. Анализ показал, что свыше 3/4 оспариваемых закупок имеют начальную (максимальную) цену контракта (НМЦК) < 10 млн. руб. Закупки такого размера по международной практике относятся к мелким закупкам (в США 150 тыс. долл., в ЕС — 150 тыс. евро). При этом, 8,5% оспариваемых закупок имеют НМЦК < 100 тыс. руб., несмотря на то, что согласно 44-ФЗ этот размер установлен для мелкой закупки. Это ведет к нерациональному использованию бюджетных средств, так как по расчетам Национального исследовательского университета Высшей школы экономики, издержки на администрирование мелких закупок в случае их проведения по формальным процедурам составляют 21% от НМЦК. Очевидно, что эти издержки не перекрываются потенциальной экономией от конкуренции и снижения цены.
Нами были проанализированы опыт таких стран как США, Великобритания и ЕС. Во всех странах упор идет на цену и качество поставляемых товаров при госзакупках. В США процедурный контроль является столь же неотъемлемой частью регулирования и контроля госзакупок, как финансовый контроль. Однако, финансовый контроль осуществляется в комплексе с оценкой эффективности закупки. Спецификой регулирования выбора заказчиком способов закупок в Великобритании в отличие от России, является отсутствие императивной привязки конкретного способа к объему или предмету закупки. Критерием способа выступает совокупность условий, обеспечивающих конечную эффективность закупки при значительном акценте на конкуренцию. Эта же логика заложена и в контроле. Органы контроля — действуют в системе финансовых органов и цель, и предмет контроля — не соблюдение процедуры как таковой, а эффективность закупки.
Некоторые дела ФАС России при проверке закупок вызывают недоумение и признаются незаконными даже в высших инстанциях. Например:
- ГБДОУ «Детский сад №82» Красносельского района Санкт-Петербурга обвинен ФАС России в нарушении закона о госзакупках на том основании, что при проведении конкурса на услуги по организации питания, заказал услугу целиком, то, что называется услуги кейтеринга. ФАС России посчитала, что морковку, капусту и картошку для супа надо заказывать отдельно. Детский сад смог найти защиту только в Высшем арбитражном суде РФ (ВАС РФ), который признал решение ФАС России незаконным. Коллегия судей ВАС РФ с подходом ФАС России не согласилась, сославшись на международную Конвенцию о правах ребёнка, Федеральный закон № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» и другие документы, а также руководствуясь здравым смыслом. Судьи указали, что нормативные акты, регламентирующие деятельность учреждений дошкольного образования, используют общий термин «организация питания» и не рассматривают подготовительные действия, продукты и материалы, обеспечивающие достижение указанного результата, в качестве самостоятельных и (или) самодостаточных товаров и услуг, способных обеспечить сбалансированное и качественное питание детей (Дело № А56-1120/2013).
- ФАС России в Ростовской области обвинила МБОУ Аксайского района «Средняя общеобразовательная школа №4» в сговоре с несколькими предпринимателями и мелкими фирмами. Признаком сговора, по мнению ФАС России, стало то, что школа изучала предложения и выбирала характеристики оборудования — какое из них лучше подойдет для учебного процесса. И школа вполне могла бы, после изучения рынка, выбрать лучшее оборудование и купить его самым удобным для себя способом, но в России, благодаря политике ФАС России, изображают конкуренцию там, где это неразумно. В данном случае предлагается контролировать закупки школ не из ФАС России, а из попечительского совета. Вместо того, чтобы стимулировать закупки напрямую у производителей, Россия тратит огромные ресурсы на систему мелочного контроля за миллионами закупок, которая стимулирует участие в них посредников (Дело № А53-22114/2014).
- УФАС России по Омской области пришло к выводу, что объединение в одном лоте строительно-монтажных работ по строительству детского сада, а также приобретение и установка в здании детского сада оборудования (оборудование для пищеблока, прачечной и лифт) недопустимо и не соответствует 44-ФЗ. Однако, суды трёх инстанций признали, что «доводы Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области о том, что оборудование для пищеблока и прачечной технологически и функционально не связаны с объектом закупки не имеют под собой правовых оснований». С такими выводами согласился и Верховный Суд РФ, отказав антимонопольному органу в передаче дела в судебную коллегию (Дело № А46-3706/2014).
- УФАС России по Московской области выдало предписание об аннулировании извещения о закупке МБУ ДО Медвежье-Озерской детской школой искусств Щелковского района электроакустической гитары стоимостью 99,9 миллиона рублей. Также ей было предложено сменить вид проведения конкурентной процедуры: если ранее предпринималась попытка закупить электрогитару у единственного поставщика, то теперь заказчику рекомендовано использовать для той же закупки торги. Как выяснилось, школа при размещении заказа ошиблась (не 99,9 млн. руб., а 99,9 тыс. руб.), а так как удалить уже невозможно, пришлось учреждению заявлять в ФАС России и оправдываться о допущенной ошибке.
- Суды отказали в иске ФГБОУ ВПО «Дальневосточный государственный аграрный университет» в связи с излишним требованием у подрядчиков соответствующего свидетельства о допуске, выданного саморегулируемой организацией при проведении аукциона «Ремонт душевых помещений общежития № 4» (выполнение работы с использованием товаров) и запроса предложений на оказание услуг по подготовке к отопительному сезону 2014-2015 годов: промывка систем отопления, тепловых узлов гидравлическими испытаниями трубопроводов, НМЦК – 448 тыс. и 452 тыс. руб. соответственно. В аукционе и запросе предложений принимало участие по 2 общества. При проведении аукциона одно было отклонено в связи с отсутствием соответствующего допуска, а в отношении второго отправлено ходатайство в ФАС России о разрешении заключить контракт с единственным поставщиком. При проведении запроса предложений оба общества были допущены, но одно подало жалобу в ФАС России об излишних требованиях. В связи с этим, ФАС России провела проверку и отказало институту выдав при этом предписание об устранении нарушения. Допуск, выданный СРО, распространяется только на выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов незавершенного строительства и не распространяется на работы, проводимые в отношении объектов завершенного строительства (ч. 6 ст. 31, ч. 3 ст. 64 44-ФЗ). (Дела № А04-6254/2014 и № А04-6600/2014).
- УФАС России по городу Москве признало незаконным решение ФГОБУ ВПО «Московский технический университет связи и информатики» (МТУСИ) об отклонении заявки компании ООО «СТК», участвовавшей в аукционе на уборку помещений вуза, из-за использования точки в указании числовых параметров. Одной из причин отказа в допуске к закупке стало то, что некоторые числовые значения параметров товаров отражены в заявке общества в форме «число-точка-число», что не позволяет эти значения идентифицировать. По мнению заказчика, целое число пишется без точек и без запятых, а у дробного числа после целой части ставится запятая, но не точка. «Между тем, в соответствии с ГОСТом при написании дробных чисел допускается использование как запятой, так и точки. Обозначение дробей через точку является общепринятым и не является препятствием для определения числового значения параметров, предоставленных заявителем», — подчеркивается в сообщении УФАС России по городу Москве. Таким образом, комиссия признала жалобу компании ООО «СТК» обоснованной, а МТУСИ — нарушившим ч. 5 ст. 67 44-ФЗ. Заказчику выдано предписание о повторном рассмотрении заявок на участие в торгах.
